清末中央政府公債

摘 要：西方最早出現了“公債”制度的概念，我國直到清朝末期，由于晚清政府財政出現困難，才于1894年效法西方首次實行公債制度。國內公債按發行層級的不同可以分為兩種類型：中央政府公債和地方政府公債。實際上清朝到其滅亡總共發行了四次中央政府公債和四次地方政府公債。由于篇幅所限，本文只討論清末發行的四次中央政府公債。

關鍵詞：中央政府公債；息借商款；昭信股票；收贖京漢鐵路公債；愛國公債

1 息借商款

甲午戰爭的爆發不僅使得清政府在軍事上難以應付，而且在財政上也捉襟見肘。為了應付急迫的軍費于是戶部改變原有的只借外債方式，開始向本國人民募債，這也是中國第一次國內公債，即為“息借商款”。

在光緒二十年（1894 年）八月九日，戶部上奏皇帝酌擬“息借商款”章程。[1]此次“息借商款”雖然沒有明確說明就是公債，而且我們對他的章程內容與近代公債制度進行比較之后，也會發現有很多不同之處。比如“息借商款”的章程中是沒有募債的目標金額，這就不符合近代公債發行的條件。近代意義的公債發行時首先要有一個目標金額，以便符合現階段政府財政需求和將來還本付息的能力。但是從實際意義上說“息借商款”是符合近代公債制度的，所以我們可以說“息借商款”是我國第一次具有近代公債意義的國家公債。

“息借商款”直到光緒二十一年四月戶部奏請停止發行。[2]從奏折中我們可以看出戶部停止發行“息借商款”是擔心會造成銀價上漲和官員對百姓的勒索。之所以擔心銀價上漲，首先因為清末本來白銀外流就嚴重，而“息借商款”公布的章程又規定以白銀作為收取單位，所以擔心市場銀價上漲也有其一定道理。但是我們可以發現這樣一個歷史事實，“息借商款”是在光緒二十一年四月停辦，馬關條約的簽訂是在光緒二十一年三月。由此我們可以看出：“息借商款”本就是為甲午戰爭籌集軍費而發行的公債，隨著戰爭的結束也壽終正寢，也許這才是清廷停止發行“息借商款”的主要原因。

2 昭信股票

甲午中日戰爭，中國戰敗，并且在《馬關條約》中規定清政府需“賠償”日本侵略者軍費庫平銀2萬萬兩。起先清政府也是想通過籌借外債來償付日本的所謂賠款，但是有意借款給清廷的英俄兩國所提借款條件都比較苛刻，逼迫清朝統治者不得不另尋他法。在俄英兩國的競相逼迫下，清廷兩方都不愿得罪，于是公債政策又被一些官員提了出來。

光緒二十四年一月九日（1898年1月30日），右春坊右中允黃思永上疏光緒帝《奏請特造股票籌借華款疏》建議清廷應效仿西方造股票的方法向國民舉債，稱此次借款為“自強股票”。[3]戶部采納了黃思永的意見，于同年二月十日擬定了詳細章程，將公債名稱定為“昭信股票”并經光緒帝批準施行。“昭信股票”其實更符合近代公債的條件，在發行章程中規定了發行額為一億兩，戶部也在中央設置了昭信總局，地方上設立各省昭信分局。在流通性方面，發行章程里第十三條有這樣的規定：“股票準其輾轉抵押售賣，與產業券憑無異，惟抵押售賣仍應報局立案”，[4]而且規定了付息還本時認票不認人，所以票券上沒有持票者的姓名，這些規定都有利于“昭信股票”轉賣流通。

我們可以看出“昭信股票”其實就是公債，那為什么要用股票命名呢？這應該與當時人們認知習慣有關。在中國通商之后像上海等的通商大埠都已經開始利用股票方式集資，而公債政策，我們上文提到最早應在光緒二十年才開始出現，所以中國人最早熟悉“股票”一詞。公債也規定以購買款項比例來支付利息，這與公司股票分紅也相近，加之當時知識分子為方便大眾理解公債制度，常常以大家已經熟悉的股票來比喻公債。比如《申報》在第一次介紹“息借商款”時說：“國債皆有執照以為憑，即俗所謂股份票也。其國債股份之票，與各項公司之股份票皆可在市面出進銷售”[5]。“昭信股票”是在光緒二十四年七月停止招募新債的，原因是受到當時許多官員的批評。還有一個原因我認為應是籌款所得的成效不明顯，由于缺少這方面的官方準確資料，所以也只能是一種猜測。

3 收贖京漢鐵路公債

光緒二十四年（1898年）清廷向比利時借債修筑的京漢鐵路，全長大約七百五十四里，為北京到漢口的中央干道。郵傳部為贖回此鐵路路權，先向英法銀行借款，但是金額不足，于是在光緒三十四年（1908年）九月郵傳部奏請開辦“收贖京漢鐵路公債”。此次“收贖京漢鐵路公債”改變以往“借款”、“股票”等名稱為“公債”，也說明此時“公債”一詞應該已經普遍使用了。郵傳部在此贖路公債奏折中積極倡議公債制度。甚至聲言：“各國以為籌款之常法，且以國債之多少為國勢之重輕”。[6]郵傳部在“收贖京漢鐵路公債”章程中規定了此次公債由交通銀行承售。由銀行承銷，在一定時間內向投資人募集，不能募足的話則由承銷銀行承擔，這種發行公債的方式直到目前也是各國最常采用的方式。郵傳部將公債交由交通銀行承售，也說明了中國對西方公債政策的了解逐漸成熟。

4 愛國公債

自辛亥革命之后，各省紛紛獨立，清政權也到了無法挽回的地步。清廷一方面嘗試妥協，另一方面加強軍備。為加強軍備清政府不得不再次舉借外債。此時各國也認識到清朝將亡，所以不愿借款給清廷。于是國內公債政策又被提了出來，這也就出現了清朝第四次中央政府公債。度支部為了籌措軍費，在宣統三年（1911年）九月提案募集公債并順利通過。于宣統三年十一月一日（1911年12月20日）實施，此及愛國公債。愛國公債可以說是一種強制性公債，因為我們可以從章程中看到其中規定了所謂的購買義務名單，包括了王公貴族，官吏公職人員等，也制定了對于違反義務購買者的處罰條款。[7]愛國公債的發行交由了大清銀行辦理，并在章程中規定了大清銀行可以此項公債為準備來發行紙鈔。[8]這在中國公債發展過程中可以說是具有里程碑式的突破。近代西方公債政策中，由國家銀行承購，并允許以此為準備金發行鈔票是一種擴充資本的方式。清朝滅亡后愛國公債自動結束，但是繼之而起的北洋政府還是代替清政府繼續償還愛國公債。[9]

5 結語

從對清末發行的四次中央政府公債的介紹中，我們可以發現雖然清廷最終也沒有完全掌握這種較為復雜的制度，但是中國的公債發行制度卻是在逐漸進步的，逐步向近代制度方向靠攏，同時正是由于清廷的最初嘗試，也為后來的人們開辟了道路。

參考文獻

[1]朱壽朋，《東華續錄》光緒朝一百二十一，《續修四庫全書》384（上海：上海古籍出版社，1995 年），頁545-546。

[2]朱壽朋，《東華續錄》光緒朝一百二十六，《續修四庫全書》384（上海：上海古籍出版社，1995 年），頁592。

[3]朱壽朋，《東華續錄》光緒朝一百四十二，《續修四庫全書》385（上海：上海古籍出版社，1995 年），頁16。

[4]朱壽朋，《東華續錄》光緒朝一百四十三，《續修四庫全書》385（上海：上海古籍出版社，1995 年），頁24。

[5]《申報》光緒二十年十月十九日

[6]《政治官報》光緒三十四年九月二十七日

[7] [8]《內閣官報》宣統三年十月二十七日

[9]千家駒，《舊中國公債史資料1894?1949》（北京：中華書局，1984 年 1 月），頁36。

作者簡介

高超（1988-），男，漢族，河南商丘市人，河南大學歷史文化學院，中國近代史，2015級碩士在讀，從事中國近代史研究。