福島核事件后全球核責任制度

牛一嵐，謝青霞,2

（1.東華理工大學文法學院，江西 南昌 330013；2.江西省生態文明建設制度研究中心，江西 南昌 330013）

福島核事件后全球核責任制度

牛一嵐1，謝青霞1,2

（1.東華理工大學文法學院，江西 南昌 330013；2.江西省生態文明建設制度研究中心，江西 南昌 330013）

核責任制度的重要性在于確保潛在的受害者在核事故損害后得到迅速和有效的補償。2011年日本福島第一核電站事故促使行業內進行全球核責任制度的審查工作，雖然進展緩慢，但今后幾年歐盟將宣布其新建議。同時，2015年，另一個全球核責任制度《核損害補充賠償公約》已經生效。當前世界現行的第三方核責任制度的審查工作不僅可以梳理福島第一核電站事故發生后的國際核責任制度，也可以在比較評估核能和非核能部門的責任制度的同時提出全球核責任制度的發展前景。

核法律；核責任；福島；印度

一、背景

福島第一核電站事故是全球核工業領域的一個分水嶺，直接導致了國際核能界內部對行業規章進行全面的修訂。福島第一核電站事故的善后費用根據不同的賠償范圍大小而有所不同，但無論哪一種情況，到目前為止事故所產生的費用已經大大高出世界各地現行規定的上限責任限額，這促使國際核能界審查和修訂行業中“責任”的含義和范圍。

“核責任”幾十年來一直是法律學術領域，特別是在侵權法領域的爭論熱點，尤其是在審查法律和事故方面。因此，文章從關注核事故本身入手，并將討論擴展到對國際上核責任問題的比較審查，以及核能和非核事故的比較分析。

核事故本質上是跨境的，特別是在放射性物質非現場釋放的情況下。因此，核能部門已經制定了各種吸納各國為成員國的國際核責任制度，核能部門展現了在能源工業其他部門沒有觀察到的跨界污染和損害責任方面的國際合作水平。劃定核責任制度主要有兩個原因：（1）核工業的發展潛力和能力；（2）保護公眾作為核事故潛在受害者的利益。例如，印度正在依靠其核能部門的大量增長來滿足未來的電力需求。然而，供應商在國家責任制度中責任程度的不確定性已經阻礙了潛在的非國內投資者。由于核事故可能對其他國家造成潛在的跨界影響，因此各種核責任制度在這一重要方面都做出了規定。

二、目前的核責任制度

當前，許多國際機構在能源部門中發揮著作用，其中最有影響力的是國際原子能機構（IAEA），它在國際核能工業中發揮了主導作用。IAEA位于奧地利維也納，目前有162個成員國。作為核能部門的國際驅動力，IAEA特別注重于維持世界各地核能工廠的安全運行。

原子能機構本質上是負責制定安全標準、確保全球的行業安全，它還提供法律和政策咨詢、協助各國執行法律，以及安全開發核能基礎設施。同時，它還在發生核事故后的救濟，以及促進核責任制度的制定和審查方面發揮重要作用。這其中包括了一些關于核責任的國際條約。國際上現存三個主要國際核責任協定，原子能機構的成員都簽署了這三個協定中的一個或多個。

目前有兩個主要的國際第三方核能責任制度：

一是由經濟合作與發展組織（OECD）主持的《巴黎和布魯塞爾公約》；二是在原子能機構主持下的《維也納公約》。還有第三種核能責任制度，即原子能機構主持下的《核損害補充賠償公約》（CSC）。由美國支持，少數幾個國家批準了該公約，并已經在2015年生效。[1]

這些責任制度是能源部門在個別領域國際合作的一個例子，這種責任制度不適用于其他能源，也突出了這一領域的研究價值，因為其他能源和全球工業部門可以從核能部門和事故責任制度中得到學習。

（一）1957年美國安德森法案 世界上第一個核責任制度由美國制定。其現行第三方責任公約根據1957年《安德森法案》運作，該法案將新的第170條插入1954年《原子能法案》，并經過多次修訂，最近一次修改定稿是2005年《能源政策法案》，并且將其在民用核能部門的有效期延長20年。

安德森法案的目的是提供一個聯邦賠償基金，其實質是要求每個反應堆場地繳納年度保險費。保險保障包括兩級：第一級根據可用私人保險的最高水平提供每事件3.75億美元的責任保險；第二級（在第一級保險用盡的情況下）允許每個核反應堆場地每次核事件最多支付1.199億美元，并被歸類為回溯期溢價，等于其超額損失的比例份額（即超出第一筆3.75億美元的金額）。美國保險庫的估算顯示，大約有126億美元可用于核事故賠償。[2]可見，該法案確實限制了賠償責任，如果可能的資金用盡，則不能保證付款。相反，在損害賠償可能超過總的公共責任的適用數額的情況時，核管理委員會將對潛在成本進行評估，尋求并提出來自美國政府額外資金來源的建議。

（二）《巴黎公約》和《維也納公約》 此后，經合組織于1960年建立了《巴黎公約》（PC），此后在1964年和1982年兩次修改。PC由西歐國家首先簽署，要求締約國通過國家立法批準，基于下面表1中概述的七個原則。

表1：《巴黎公約》的七項原則，同樣適用于《維也納公約》

由原子能機構在1963年主持設立的《維也納公約》（VC）與PC目標類似，主要由東歐和拉丁美洲的非經合組織國家簽署。這兩項公約在上述七項原則方面基本一致，其他方面略有不同，例如金融責任限制、領土范圍和爭議解決。

《布魯塞爾補充公約》（BSC）是核責任制度的下一個發展成果，它是在1963年由簽署PC的大多數國家簽署生效。實質上，它是對PC的補充，允許向核事故受害者提供額外資金。1986年切爾諾貝利事故也促使損害責任方向核事故受害者提供更多資金保障與賠償。恰好，1992年生效的《聯合議定書》提供了PC或VC成員國之間的聯系。

（三）公約的修訂和《核損害補充賠償公約》 修訂后的《維也納公約》（RVC）于1997年提出，將所需的最低財政擔保從500萬美元增加到3億特別提款權，同時擴大了核損害的定義和損害地理范圍的劃分標準，并延長了索賠的時限。1997年提出的《核損害補充賠償公約》（CSC）在許多方面是一種替代性核責任公約，它可以作為PC和VC／RVC的補充，提供額外的國際賠償基金，允許進行第二級補償；也可以允許PC或VC／RVC的非締約方的國家可以加入，只要其國家立法與CSC附件的規定一致。CSC的基本原則與PC相似（如表1所示），同時需要至少五個國家批準，其中包含40萬個裝機容量方能生效。按照公約規定，在日本2015年1月15日提交批準接受書后的90天，CSC正式生效。

其他修正案采取2004年《巴黎公約修正議定書》（RPC）和《布魯塞爾附則公約修正議定書》（RBSC）的形式，RPC和PBSC的目的是擴大因核事故造成生命損失和人身傷害事件的賠償范圍、賠償限制條件和時效，其議定書也考慮到了由于切爾諾貝利而遭受的損失。RPC加上RBSC現在承擔的責任限額為15億盧比，像RVC一樣，擴大了某些損害賠償要求的定義、地理范圍和時效性。可索賠的損失大概有以下7類（PC僅覆蓋項目1-3）：

（1）生命喪失或人身傷害；

（2）財產損失或損壞；

（3）上文（i）及（ii）所引致的經濟損失；

（4）恢復受損環境的措施的費用；

（5）任何使用或享受環境的直接經濟利益所產生的收入損失；

（6）預防措施的費用，包括這些措施造成的損失或損害；

（7）任何其他經濟損失，除非由一般法律規定的主管法院民事責任所引起的環境損害引起的任何其他經濟損失。[3]

（四）引導原則 現行核責任制度的一個關鍵原則是引導原則，即將所有責任都轉給經營者。引導原則最完整的的表述在原子能機構《執行立法起草說明》的第一段以及《維也納公約》和《巴黎公約》附言“除本公約另有規定外，沒有其他運營人以外的人應該對核損害承擔責任”。

表2： 原子能機構關于運營人責任的條款規定

通過以上對核責任制度的分析可知，法律責任歸屬從本質上說，是核運營商將完全對事故負責，即可以被視為排他性責任。這意味著所有受害者的損失將由運營商賠償，并減少受害者的成本負擔，加快獲得賠償的速度。核運營商的供應商責任一般會歸責于運營商本身，但在某些情況下，在運營商和供應商之間的合同中可能存在有關責任歸屬的特定條款。[4]

三、福島核事件后的核責任制度國際審查

圍繞上述公約產生的一個問題是，并非所有國家都簽署和批準（即生效）這些公約，特別是最近對公約的修訂。目前，已有21個國家簽署了RVC，其中12個國家已獲批準。在27個歐盟成員國中，只有拉脫維亞、波蘭和羅馬尼亞簽署和批準了RVC；而捷克共和國、匈牙利、意大利和立陶宛簽署了RVC。RPC只有挪威和瑞士兩個國家獲批，但是已經被13個歐盟成員國和土耳其簽署。歐洲批準該公約的國家很少的一個原因是，根據歐盟指令，所有成員國（奧地利，丹麥，愛爾蘭和盧森堡除外）應同時批準經修訂的公約，即在其簽署RPC時生效。2004年之前，所有歐盟成員國都簽署了該公約（德國、奧地利、希臘和瑞典持保留意見）。在2004年后加入歐盟的國家中，只有斯洛文尼亞簽署了公約。由此，同時簽署的要求可能成為大多數國家批準RPC的障礙。[5]

鑒于各國已簽署和批準哪些公約的不確定性，核責任制度在福島第一核電站事故之前處于相對混亂狀態。Burns[6]（2012）的統計數據結果進一步證明了現有核責任制度潛在有效性的不確定性水平，他的結論是世界上運行或在建反應堆的大多數（74%）在加拿大、中國、法國、印度、日本、韓國、俄羅斯和美國這8個國家。更重要的是，這些國家中加拿大、中國、日本、韓國、印度和美國六個國家占世界57%的反應堆（運行或在建中）仍在國際第三方核責任制度范圍之外，日本和美國已經批準簽署了2015年4月CSC的生效。

福島第一核電站事故之后，國際上為減少歐洲核責任制度的不確定性做了很多努力。如前所述，歐洲聯盟的目標是修訂核責任制度。此外，IAEA呼吁朝著建立全球核責任制度的方向發展。原子能機構成員國在《核安全行動計劃》中商定了這一點，這是由理事會于2011年由原子能機構理事會制定并在2012年原子能機構大會上得到所有成員國認可的。[7]從第一次建設核能發電廠國家數量看，一個有效和透明的核責任制度是重要的，核工業還有的新發展也增加了改革的難度。例如，中國核能公司計劃進入英國和羅馬尼亞的歐洲市場（2015年11月與羅馬尼亞簽訂簽下總投資約72億歐元的核電項目框架協議；2016年9月，英國政府正式批準由中法企業共同參與投資價值180億英鎊的欣克利角C核電建設項目），俄羅斯和韓國的核能公司也分別在土耳其和阿聯酋籌劃展開國際業務。

印度有自己的國家核責任制度，載于《核損害民事責任法》（2010年）。與其他責任制度相比，一個明顯的區別是責任不是單一歸屬給經營者，核供應商也有預期的責任，這在該法第17節中有詳細規定（詳見表3）。然而，其規定違反了已經簽署的CSC的附件。本文的目的不是深入討論第17節（b）中的條款，而是強調更多其含糊性或模糊性。

表3： 《核損害民事責任法》（2010年）第17條

印度在民事核責任立法背后的效果不清楚，卻有因素阻止外國供應商在印度經營，并且拖延行業進展，這違背了印度《核損害民事責任法》的意圖之一，即吸引外國核技術投資。主要工業事故（尤其是來自外國公司）的賠償在印度1984年博帕爾災難之后成為了一個公眾關注的問題，在受害者可以得到賠償的情況下，其獲賠速度極其緩慢。立法可能試圖避免類似的問題，但任何新法律的頒布和施行都會產生其他新的混亂情況出現。例如，在目前的狀態下，核事故的受害者可能必須對多個供應商和運營商——特別是在運營人援引第17條（b）款“核事故是由供應商或其雇員的行為導致的”情況下（見表3）。在這方面，行政法也不清楚印度法院系統在賠償索賠人的速度方面是否有所改進，特別是鑒于這是博帕爾事故后的一個焦點問題。在過去的研究中可以發現，印度的法律制度遠遠沒有達到及時有效處理核事故的法律后果的情況。

總的來說，許多作者對印度核責任制度的做法和對供應商強加責任表示贊同，但不清楚如此立法背后的意圖和緣由是什么。業內隨之而來有幾種聲音出現，其中之一是，國際核責任制度改革的方向和印度的做法都是未來前進的方向。事實上，在印度，運營商公司也將完全是政府所有，這可以解釋為什么印度政府選擇引入一個擴大的供應商責任的概念。然而，這個問題從來沒有得到解決，似乎對該行業的外國公司不信任，也似乎不太信任本國的核電公司——印度有限公司（NPCIL），該公司將全面運營印度國內所有的核反應堆。事實上，2004年印度法院審理的一個案例突出了這個問題——人民自由聯盟訴印度聯邦，這個案件涉及原子能監管委員會對130個安全關注事項的披露和審查。該披露被認為不符合印度國家的利益，并且是國家安全的問題。這個案例也印證了一個大眾的看法，印度核工業在完全保密的情況下運行。

在當前學術研究成果中的重大疏忽主要是核安全監管機構在印度（原子能管理局，AERB）的作用及其對印度與國際核責任制度關系的影響。對于AERB和印度其他政府機構（例如原子能部和原子能委員會），這是一個注意的問題。在這種情況下，印度政府、AERB和其他下屬機構受到了多方面的批評，這里有三個關鍵性的問題：（1）原子能委員會主席發表的意見所表明的態度，該委員會指出事故發生的概率是“無限的”；（2）AERB缺乏政府影響的獨立性；（3）原子能部秘書的關于“印度反應堆是100%安全的”的言論。

監管機構的作用是確保供應商的工作安全，核運營商也是如此，不允許將責任轉嫁給供應商的做法不會降低AERB在確保供應商提供安全、可靠和無缺陷設備和服務方面的作用。NPCIL也評論說，印度《核損害民事責任法》的影響將是減少印度核能工業的業務活動，使得印度核工業發展停滯。

印度頒布《核損害民事責任法案》后依然堅持供應商責任問題在核能工業中的重要性，并將在這方面進行進一步研究，特別是在美國總統奧巴馬和印度總統莫迪于2015年1月舉行會晤之后確保了供應商在發生核事故時應承擔的責任限額。2015年6月，印度當局公布了核保險池1500億盧比的保險責任賠償上限，這個保險庫包括國內保險公司和管理英國核保險池的核風險保險公司。

在印度立法出現重大轉變之前，運營商沒有嚴格的責任，供應商開始需要考慮從《核損害民事責任法案》生效當日（2011年11月11日）起適用的《核損害民事責任規則》。下議院的次級立法委員提出了關于《核損害民事責任規則》的報告，這些問題概述于下表4。實質上，規則第24條旨在縮減《核損害民事責任法》第17條（b）款（見表3）中的范圍，這兩個條款限制了運營商對供應商及時提出追索權的權利和財務金額。此外，關于第24條是否可以執行《核損害民事責任法》第17條（b）款的問題仍然存在。事實上，已經證實不能執行第24條，這不僅與第17條（b）款不一致，而且也將被印度最高法院禁止。因此，盡管采用了第24條規則，但行業內情況仍然沒有改觀。這也是美國核工業通過奧巴馬總統的干預，尋求進一步澄清印度供應商責任問題的原因。

表4：經合組織《印度年度報告》（2012年）核能法公報中關于《核損害民事責任法》（CLND）法案第24條的問題

四、核能和非核能部門

在核責任制度的許多分析中，普遍的觀點是，一個重大的核事故將是極其昂貴的，成本可能高達50000億英鎊。研究表明，現有的責任財務限額不夠，因此認為核能工業正在接受補貼。最近，法國放射防護與核安全研究所（IRSN）對意外核事故的成本進行了估算，嚴重核事故的成本約為1200億美元，而切爾諾貝利或福島核電站等重大核事故的成本約為4300億美元。截至2014年，福島第一核電站事故已經賠償了約210億美元，而其預計成本約為365億美元，明顯低于IRSN估算的數額，但遠遠高于美國保險庫126億美元和RPC+RBSC的15億英鎊的限額。因此，目前討論的焦點是第三方核責任的下限應該是多少，以及保險部門如何擴大其覆蓋范圍。

相比核事故賠償，海上石油和天然氣事故在人的生命和財政方面是非常昂貴的。例如，1988年7月6日英國北海Piper Alpha鉆機發生的重大事故造成167人死亡，阿爾法在保險索賠中花費了14億美元（約等于2016年的86億美元）的保險索賠，對于實現跨地域范圍的可保證索賠的潛在規模而言是前所未有的。經營公司事故后向死者家屬支付了6600萬英鎊，但這筆賠償最終沒有通過英國刑事或民事法院裁決。[8]

2010年（從2010年4月20日開始）墨西哥灣的BP深水地平線溢油事故造成的損害成本接近430億美元，如表5所示。而BP在其活動中嚴重過失的行為被進一步發現，直接導致美國法院根據《清潔水法》可能罰款180億美元。然后，這一數字在美國法院減少到137億美元，但期望法官會尋求接近該最高金額的罰款。經過一番辯論和論證后，事故的成本最終定額為538億美元。[9]

表5： BP深水地平線石油泄漏的損害成本

與核工業類似，石油工業的主要責任集中于運營商，但是海上石油和天然氣工業除運輸外沒有類似諸如PC、VC或CSC的第三方協議。海洋石油部門的油輪運輸具有由133個國家簽署的國際海事組織管轄的國際責任制度，根據所運載的單位，油輪事故的保險金額為700萬至13600萬英鎊，如果事故成本超過這一數額，則需要進一步論證賠償。1992年國際油污賠償基金（IOPC）高達2.03億特別提款權，《國際石油工業協會2003年補充資金議定書》將其提高到7.5億特別提款權。即使這樣，補償基金可能還不夠，突出表現在埃克森·瓦爾德茲石油泄漏事件懲罰性損害賠償額為50億美元（1995年美元）。[10]

作為深水地平線事故的后果，運營商BP面臨的一個關鍵問題是，損害賠償范圍超過了Piper Alpha所經歷過的事故，時效性也是BP解決索賠的關鍵問題。從此案中核保險業有兩個主要的教訓：

（1）時效性在索賠管理過程中非常重要；

（2）石油和天然氣部門的每個重大事故將意味著尋求并可以要求損害賠償的個人和實體范圍及規模的增加。

這些都與核能部門發生重大事故后發生的情況類似，如前所述，切爾諾貝利擴大了可以主張賠償損害的范圍，促使更新了核責任制度。福島核事故表明，時效性是非常重要的，并且在某種程度上受到事故影響的受害者要求損害賠償的范圍也擴大了。筆者認為，由于核能部門未來事故的發生可能會涉及到更多人類生活資源和高科技產品等，索賠的范圍將會增加。實質上，損害的定義可能作擴大解釋并變得更具包容性和廣泛性。同時還存在其他原因，因為公眾對行業的信任度是至關重要的，對于核工行業來說，盡快恢復“一切照常”對于最終索賠的賠償金額來說更重要。

五、結論和未來展望

在福島第一核電站和切爾諾貝利事故發生后，民眾希望審查并可能改革核責任制度，以確保受害者得到更合適的賠償。在今后幾年中，全球核責任制度將在國際機構層面受到審查，特別是由于歐盟的發展以及CSC的生效。

歐盟迄今在審查國際全球核責任制度方面發揮了主導作用，于2014年1月就此事項舉行了一次會議，會議之前舉行了關于核責任的歐共體公共磋商，這次會議的目標是在此磋商的基礎上開始起草一項在歐盟內生效的新核責任方案。歐盟委員會進行磋商以及修訂責任制度的必要性在2013年被核工業質疑，因此，此次會議的意見結果并不明朗，但強調指出，必須從福島第一核電站事故中汲取經驗教訓。特別是，這些涉及索賠管理過程，也是日本國家當局最初努力解決的問題。

福島第一核電站事故的影響將在核能部門內部就責任和賠償問題繼續進行探討。事實上，事故是一個有爭議的領域，如果我們關注點在事故賠償，侵權法律制度是不能令人滿意的。關于核能部門和責任的探討將繼續，筆者認為，福島第一核電站事故為國際責任辯論帶來了新的焦點，這不僅僅是關于核事故的理論問題和影響。事故并沒有太多揭露迄今為止“不可知的”或“不可想象的”事件或影響，它需要重新認真審視核安全的基本原則，勇敢面對“如果”和事故的后果。

核責任領域與以前關于侵權責任法律問題做合并研究，因為它是一個復雜的領域，而且仍然缺乏明確的前進方向。可以肯定的是，在核事故之后，需要恢復公眾對該行業的信任。實質上，對于如何實現這一點，需要有更高的安全度和更少的不確定性，需要進一步審查目前制度的協調統一的可能性。羅斯托公司及其在芬蘭、印度和土耳其建立的發展計劃，意味著國際核責任制度進一步的復雜性，所有三個國家都與俄羅斯簽署了與核責任有關的單獨或不同的雙邊協定。

最后，雖然核事故賠償可能會超過法定責任限額中規定的數額，但在多大程度上將由事故的特性和對事故的反應來確定。然而，很明顯，在考慮事故和其他能源部門的關系后，核能部門的責任問題將不是唯一的問題。如果是的話，核能部門在解決這個問題的過程中，比在能源部門的其他部分，例如在海上石油和天然氣工業中，更具有優勢。

[1]謝青霞,牛一嵐.國際核安全法律規制問題現狀、問題與改革[J].華北電力大學學報(社會科學版),2016(02):1-5.

[2]Helen Cook;The Law of Nuclear Energy;Sweet＆Maxwell:Thomson Reuters,2013:86-87.

[3]Carlton Stoiber and others;‘Handbook on Nuclear Law:Implementing Legislation’[DB/OL]〈http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1456_web.pdf〉2012-05-01.

[4]Karine Fiore;‘No-Fault Compensation Systems’in Michael Faure;Tort Law and Economics,2009.

[5]謝青霞,花 明.國際核能利用“行為準則”述評——對國際原子能機構立法活動的觀察[J].中國國土資源經濟,2009(07):34-35.

[6]Stephen G Burns;‘A Global Nuclear Liability Regime:A Journey or a Destination’(2012)[DB/OL].〈http://www.burges-salmon.com/inla_2012/10156.Pdf〉,2016-05-04.

[7]International Atomic Energy Agency;‘IAEA Action Plan on Nuclear Safety(2014)’[DB/OL].〈https://www.iaea.org/sites/default/ files/actionplanns.pdf,2016-01-09.

[8]Terry Macalister;‘Piper Alpha Disaster:How 167 Oil Rig Workers Died’The Guardian[DB/OL].http://www.theguardian.com/ business/2013/jul/04/piperalpha-disaster-167-oil-rig,2016-01-09.

[9]葉桂君.自保公司在石油石化企業風險管理中的作用分析——以墨西哥灣漏油事件為切入點[J].保險研究，2010(08):74-78.

[10]RT Paine and others;‘TROUBLE ON OILED WATERS:Lessons from the Exxon Valdez Oil Spill’;Ecology and Systematics, 1996:197.

The Global Nuclear Liability Regime after Fukushima Daiichi Incident

NIU Yi-lan1，XIE Qing-xia1,2
（1.School of Literature and Law，East China University of Technology,Nanchang Jiangxi,330013；2.Research Center of Ecological Civilization Construction System in Jiangxi Province,Nanchang Jiangxi,330013）

Nuclear liability regimes are important as they ensure that potential victims will be compensated promptly and efficiently after a nuclear accident.The accident at Fukushima Daiichi in Japan in 2011 prompted a review of the global nuclear liability regime that remains on-going.Progress has been slow，but over the next few years the European Union is set to announce its new proposals.Meanwhile，in 2015，another global nuclear liability regime，theConvention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage，has entered into force.The current review of the existing third-party nuclear liability regime in the world can not only review the international nuclear liability regime after the accident at Fukushima Daiichi，but also compare the nuclear and non-nuclear sector liability regimes and propose a global nuclear liability regime Prospects.

nuclear law；nuclear liability；Fukushima；India

D999.2

A

〔責任編輯 趙曉潔〕

2017-01-07

東華理工大學研究生創新項目“核損害民事賠償責任機制研究”（項目編號：DHYC-2016021）

牛一嵐（1991-），男，山西運城人，碩士研究生，研究方向：核能利用法律與政策；謝青霞（1970-），女，江西寧岡人，副教授，研究方向：核能利用法律，政策、礦產資源法等。

1674-0882(2017)03-0008-06