菲律賓推動南海問題“東盟化”探究

沈彤

摘要：冷戰結束前，南海問題并未進入東盟的議事日程，自1992年第一次關注南海局勢以來，東盟正在漸漸加大介入南海問題的力度，使得南海問題有了“東盟化”的發展趨勢。從《東盟南海宣言》到《南海各方行為宣言》，都離不開菲律賓的積極推動，南海問題的“東盟化”可能會使中國在今后處理南海問題時必須面對更多來自東盟集體行動的壓力。

關鍵詞：菲律賓；南海問題；東盟化

20世紀90年代初隨著冷戰的結束，前蘇聯在亞洲軍事力量的削弱以及美國從菲律賓蘇比克海軍基地的撤出，南海地區出現了短暫的勢力真空，同時東盟內部的柬埔寨問題也得到解決。加之此時1992年2月中國頒布了《中華人民共和國領海及毗連區法》，重申中國的陸地領土包括東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國的島嶼。“中國威脅論”在東南亞國家被大肆渲染。于是，有關南海的領土爭議問題突然緊張起來，東盟成員國尤其是以菲律賓為代表的成員國開始主動推動東盟討論南海問題，南海問題“東盟化”的主要進程是伴隨著《東盟南海宣言》、《南海各方行為宣言》和南海行為準則逐漸發展的。南海問題“東盟化”的發展是東盟成員國有關南海問題當事方推動的結果，也是東盟為尋求增強自身凝聚力，提升其在地區事務中主導地位的結果。探討菲律賓推動南海問題“東盟化”有助于理清南海局勢發展的現狀，同時，東盟各國是中國“21世紀海上絲綢之路”的重要節點，南海問題會影響到“一帶一路”的順利實施，因此，探析南海問題“東盟化”也具有很多現實意義。

一、南海問題“東盟化”的內涵

自1992年7月東盟馬尼拉會議首度正式討論南海問題以來，南海問題幾乎成了東盟及其衍生會議上的必備品。二十多年來，南海問題一方面是部分東盟國家同中國之間的雙邊問題，另一方面也成為東盟同中國之間的議題——一具體表現在東盟會議談及南海問題。幾乎每次東盟及其衍生的會議上，都會出現“東盟化”南海問題的新舉措。南海問題“東盟化”的提法大概是從南海問題“國際化”的提法中啟發而來，以往的文獻中，很少有學者專門對南海問題“國際化”的概念有所界定，但對于南海問題“東盟化”的概念，暨南大學國際關系學院的張明亮指出，“東盟化”南海問題是指：由東盟（國家）所倡導或主導，以東盟會議（場合）為平臺討論南海議題；通過“東盟化”南海議題，把原本僅屬于部分東盟成員國同中國之間的南海問題，變成了東盟同中國之間的問題?！皷|盟化”南海議題既是東盟國家處理南海問題的過程，也是東盟國家應對南海問題的主要手段之一。理清了南海問題“東盟化”的概念，也要進一步明白南海問題的“東盟化”的內涵，其內涵包括以下三個方面。

首先，東盟在南海問題上的基本主張是中立與和平的。自從1992年首次就南海問題表明立場以來，東盟多次強調，它在南海爭議問題上不持立場，南海爭議應由聲索國通過和平談判解決。2012年7月于柬埔寨召開東盟外長會議期間，菲律賓與越南積極配合，但東盟沒有同意菲律賓和越南將中菲黃巖島爭端寫入聯合公報的要求，這使得東盟第一次未能在年度會議上達成一致文件。

其次，不支持南海問題國際化。即使東盟成員國菲律賓和越南極力拉攏域外大國介入南海問題，但東盟絕大多數國家并不支持南海問題的國際化。一方面東盟稱自己不是爭端的一方，不愿意看到南海問題國際化，另一方面，東盟也不愿意將南海問題的主導權拱手讓出，而是將自己視為南海問題的一方當事方。

最后，它是一個矛盾的結合體。這包括東盟反對南海問題國際化與推動南海問題東盟化的矛盾，東盟在《南海各方行為宣言》中主張南海主權爭端應由當事國直接以雙邊方式解決，同時東盟又努力將包括東盟地區論壇在內的多邊平臺打造為討論南海問題的主要場所。還包括東盟內部成員對于南海問題“東盟化”的矛盾分歧，菲律賓和越南一貫是支持南海問題“東盟化”的主要推手，而泰國、老撾、緬甸、新加坡、印尼等東盟成員國都不希望東盟卷入南海主權爭端。

二、菲律賓推動南海問題“東盟化”的進程

20世紀90年代初隨著冷戰的結束，前蘇聯在亞洲軍事力量的削弱以及美國從菲律賓蘇比克海軍基地的撤出，南海地區出現了短暫的勢力真空，同時東盟內部的柬埔寨問題也得到解決。加之此時1992年2月中國頒布了《中華人民共和國領海及毗連區法》，重申中國的陸地領土包括東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國的島嶼。“中國威脅論”在東南亞國家被大肆渲染。于是，有關南海的領土爭議問題突然緊張起來，菲律賓開始主動推動東盟討論南海問題，南海問題“東盟化”的主要進程是伴隨著《東盟南海宣言》、《南海各方行為宣言》和南海行為準則逐漸發展的。

1992年7月在菲律賓馬尼拉召開的第25屆東盟外長會議是“東盟化”南海問題的開始，此次會議通過了《東盟南海宣言》，該宣言主張“以和平的方式，而不是訴諸武力”去解決爭端。

1995年8月中菲關于南海及其他合作領域磋商的聯合聲明同意了有關爭端的行為準則的八項原則，這是南海行為準則構思的開始。南海行為準則是依據1992年簽署的東盟南海宣言的第4點為依據，即要求各方以東盟友好合作條約的原則，“作為建立南海國際行為準則的基礎”。

1996年，東盟外長會議贊同地區行為準則的構思，并在1998年東盟首腦會議推出了建立行為準則的想法。中國隨后于1999年同意談判行為準則。

2000年3月15日，中國與東盟在泰國舉行的一次非正式磋商中，繼續討論在南海通過一個地區行為準則的可能性，會上中國出示了1999年10月草擬的準則文本，東盟方面也出示了1999年8月菲律賓草擬的文本。

2002年11月4日在柬埔寨金邊召開的第八屆東盟首腦會議上，東盟與中國領導簽署了《南海各方行為宣言》。 2004年11月29日，落實《宣言》高官會成立，它的職責主要是評估和指導《宣言》的落實。2004年12月7日，落實《宣言》聯合工作組成立。雖然《南海各方行為宣言》在東盟與中國之間促進建立信任和相互理解具有重大意義，但它只是一份政治性文件，被認為缺乏約束力。

2012年7月，第45屆東盟外長會議一致通過了《東盟關于南海區域性行為準則的建議要素》，想以此作為與中國就“南海行為準則”進行談判的基礎。

三、菲律賓推動南海問題“東盟化”的動因

南海問題涉及到六國七方，除了中國和中國臺灣兩方外，其余五國都是東盟的成員國，它們分別是菲律賓、越南、馬來西亞、印尼和新加坡。南海問題涉及到東盟半數成員國。因此，這些南海爭端當事方的東盟成員國主動推動東盟討論南海問題，拉上東盟成員中同南海問題無直接關聯的國家投入到南海問題中來。這種東盟內部推動東盟商討南海問題的動力，就是南海問題“東盟化”的內部原因。

菲律賓、越南與馬來西亞是推動南海問題“東盟化”的主要推手。這三個國家不僅明確地提出了對南沙群島的權利主張，并且也實際控制了若干南沙島礁。越南自1975年開始，相繼占據了南威島，南子島，鴻庥島，敦謙沙洲，景宏島，安波沙洲等29個島礁；菲律賓自1970年開始派兵占據南沙群島的一些島礁，至今占據了中業島，西月島，北子島，南鑰島，馬歡島，費信島等9個島礁?？诙仙硩u礁及其海域的權利歸屬問題就是南海問題的核心所在。此外，菲律賓還對黃巖島提出了權利要求，越南仍主張西沙群島應為越南所有。菲律賓企圖將南海爭端納入到整個東盟的解決機制中，迫使中國加入到解決南海爭端的多邊機制之中。機制是指“國際關系特定領域行為體預期匯聚而成的一整套明示或默示的原則、規范、規則和決策程序”。一旦行為體遵循規范，行為體的行動就會受到限制。因而菲律賓希望中國加入這樣的機制框架內，以求限制中國在南海地區的利益及影響。

菲律賓和越南推動南海問題“東盟化”的主要手段是試圖將南海議題塞進東盟系列會議議程。例如，東盟會議第一次討論南海問題并為南海議題發布了第一份共同文件，就是在1992年菲律賓馬尼拉舉辦的東盟會議上。菲律賓作為東盟輪值主席國和東道主，在東盟會議的議題設置上和最后文件的起草上，都占據主動。除此之外，1992年7月東盟馬尼拉會議不僅正式討論了南海議題，還出臺了有史以來第一份東盟關于南海議題的文件——《東盟關于南中國海的聲明》。這正是“東盟化”南海問題的開始。1992年東盟馬尼拉會議之前，東盟會議從未正式討論過南海議題，更未為南海議題通過專門文件。又例如，2012年7月在柬埔寨金邊召開的東盟會議上，面對菲律賓和越南堅持把南海問題以及黃巖島事件寫入會議公報并對中國進行譴責的無理要求，作為會議主席的洪森首相堅持立場，拒不讓步，致使菲律賓和越南的圖謀未能得逞。

除此之外，菲律賓還通過使得美國與日本等域外國家介入南海問題的來推動南海問題“東盟化”。而南海問題“東盟化”的外部動因主要是來源于美國。自2011年美國拋出“亞太再平衡戰略”以后，美菲軍事同盟關系呈現出不斷升溫的態勢。2014年4月28日，美菲兩國簽署了有效期10年的《強化防務合作協議》，以《美菲共同御條約》為基礎的美菲同盟不斷強化間接影響了菲律賓推動南海問題東盟化。自奧巴馬上臺后，美國才開始真正重視南海問題。2010年7月，在越南河內舉行的東盟地區論壇上，美國國務卿希拉里高調表示：南海航線的安全與自由關乎到美國的國家利益，并提出“南海凍結論”；以此作為介入南海問題的依據。美國從2010年7月東盟河內會議之后，作為其“亞太再平衡戰略”中的重要一環，美國更加積極地介入南海問題。美國介入南海問題的途徑之一就是通過東盟一美國之間的會議——峰會和部長級會議。迄今為止，東盟一美國峰會盡管不多，但幾乎每次都會論及南海議題。此后，美國更加積極地介入南海問題。2012年9月，希拉里訪問東盟部分國家，表示希望看到東盟國家在南海問題上加強團結，以一個聲音面對中國。2009年以后，美國重返東南亞并高調介入南海問題，在政治、經濟及軍事等各方面加強對菲律賓等東南亞國家的援助與合作美國不斷加大對菲律賓軍事援助的力度，更是在2015年宣布取消對菲軍事援助的限制。在得到美國的大力支持下，菲律賓近年來在南海爭議問題上更加有恃無恐，竭力促使南海爭議問題復雜化和國際化。2013年3月26日，菲律賓單方面將南海爭端提交國際海洋法法庭，而國際法庭欲“強行”仲裁南海爭端。

美國通過巧實力外交加強與東盟國家的關系，一方面鞏固與菲律賓、泰國等傳統盟友的關系；對于傳統盟友，美國通過擴大在菲律賓的軍事存在，簽署《強化防務合作協議》，擴大在菲駐軍與軍事合作等方式鞏固關系。另一方面，利用越南等國家與中國在南海問題上的爭端，拉近與他們的關系；對于緬甸、老撾、柬埔寨這些與美國關系并不親密的國家，美國則加大經濟援助，減弱中國對他們的影響力。

三、結語

南海問題“東盟化”的發展是菲律賓等有關南海問題當事方推動的結果，也是東盟為尋求增強自身凝聚力，提升其在地區事務中主導地位的結果。但東盟對南海問題的介入加劇了南海問題的復雜化，使得中國在尋求外交和雙邊協商途徑和平解決南海問題中面臨更多困難。雖然中國在處理南海問題的過程中將面臨來自東盟及其成員國更多的壓力，但是由于東盟內部成員國對于南海問題的矛盾性立場，也為中國在爭取雙邊途徑通過對話協商解決南海問題上贏得了機遇。南海爭端問題是影響區域和平與安全的一個重要因素，作為東南亞地區最為重要的一體化組織，從《東盟南海宣言》到《南海各方行為宣言》再到南海行為準則，其在南海問題上逐漸加大介入，成為南海問題中不可忽視的一方。菲律賓推動南海問題“東盟化”是對于中國崛起的擔憂的一個表現，但其帶來的結果是加劇了南海問題的復雜化，使得中國在尋求外交和雙邊協商途徑和平解決南海問題中面臨更多困難。我國應當在堅持傳統的睦鄰友好周邊外交戰略的基礎上，綜合運用外交、軍事、行政執法等手段以切實維護我國南海的領土主權及國家海洋權益，避免南海區域安全形勢的惡化，從而為打造和平穩定的周邊環境創造條件。