順應綠色發展潮流 守護生態建設高地

俞四海

當今世界正在進入資源環境友好、人文關懷至上的生態文明時代。《上海市城市總體規劃（2016-2040）》明確，上海將建設卓越的全球城市，成為令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，并明確崇明世界級生態島建設是生態之城的重要組成部分。為以更高標準、更開闊視野、更高水平和質量推進崇明生態島建設，迫切需要制定一部保障崇明世界級生態島建設的法規。

生態島的基礎和輪廓基本形成

崇明島是世界上最大的河口沖積島和中國第三大島，占上海陸域面積近五分之一，是上海重要的生態屏障。2005年5月18日，國務院正式批復同意長興、橫沙兩島劃歸崇明縣管轄。同年8月，本市發布《崇明三島總體規劃（2005—2020年）》，明確了建設現代化生態島的總體目標。2005年發布的《崇明三島總體規劃》，明確了崇明現代化綜合生態島的總體定位；2010年發布《崇明生態島建設綱要（2010-2020年）》，至今已完成兩輪三年行動計劃。

當前，崇明生態立島理念已深入人心，生態島的基礎和輪廓基本形成，經濟社會發展取得長足進步，國內外影響力不斷上升，為未來發展奠定了堅實基礎。主要表現在以下幾方面：一是在全市生態格局中的重要性日益突出。崇明環境質量明顯優于全市平均水平，為全市提供了約40%的生態資源和50%的生態服務功能。崇明是全市空氣質量最優、綠地面積最廣、生物多樣性最為豐富的區域，獲得聯合國環境規劃署等方面的高度評價。二是生態基礎設施框架初步形成。市、區兩級政府持續加大生態型基礎設施投入力度，“一庫四廠”等城鄉供水和污水處理設施、天然氣管網、固體廢棄物處置綜合利用中心等一批功能性項目基本建成。三是經濟社會發展呈現新亮點。高效生態農業持續發展，長興島海洋裝備產業初具規模，生態旅游加速與農業、體育、文化等融合發展。

但同時，崇明生態島建設還面臨著生態環境本底比較薄弱，環境承載力比較脆弱，水環境、土壤環境質量不高，推進生態島發展的體制機制有待理順等問題。

為貫徹落實國家生態文明戰略和長江大保護戰略，以更高的站位、更寬的視野、更堅定的目標導向推進崇明生態島建設，2016年11月，市委審議通過《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》（以下簡稱崇明“十三五”規劃），要求從全局和戰略高度深刻認識崇明世界級生態島建設的重大意義，舉全市之力推進崇明世界級生態島建設。

決定明確四條底線五項規范

制定《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障崇明世界級生態島建設的決定》（以下簡稱決定）這一法規性文件，主要基于兩方面考慮：一是以法規形式明確崇明生態島的功能定位和發展目標，可以強化依法建設生態島的理念，更好地凝聚全社會共識，形成全市上下推動生態島建設的強大合力；二是通過市人大常委會的授權，為在崇明生態島建設工作中推進改革創新、先行先試提供法治保障。決定共有十二條，包括指導思想和發展目標、底線約束、環境保護、生態人居建設、產業發展、體制機制保障等方面內容。

嚴格底線約束

為踐行“生態立島”原則，貫徹堅決不搞大開發的要求，崇明生態島建設需要強化生態空間底線約束，統籌人口、土地、空間等資源要素，促進生態空間水清地綠、生產空間集約高效、生活空間宜居適度，推動生態、生產和生活空間實現融合發展。為此，崇明“十三五”規劃規定，要嚴格控制常住人口總量，到2020年常住人口規模控制在70萬人左右；建設用地總量實現負增長，到2020年建設用地總量控制在265平方公里以內；全域嚴格控制高層建筑，新建建筑高度原則上控制在18米以下。將崇明區內一類和二類生態空間共252平方公里，作為市級生態保護紅線范圍，實行最嚴格的管控措施。上述具體指標主要立足于“十三五”時期，屬于階段性指標，而生態島建設是一個長期的過程，隨著生態島建設的深入推進，對有關控制指標可能需適時加以調整。為保持決定的前瞻性、穩定性，避免因個別指標的調整而進行修訂，決定明確了人口、土地、環境、安全四條底線和整體建筑風貌要求，但對具體指標未作規定。

強化環境保護

崇明為全市提供了40%的生態資源和50%的生態服務功能，但自然生態總體上仍不夠穩固，生態環境本底條件還比較脆弱，需要全方位強化生態環境和生態資源的保護力度。為以更高標準持續推進環境保護和生態建設，決定規定，按照防治結合、標本兼冶、綜合施策的要求，加強水、大氣、土壤污染防治力度，并對推進綠化林地建設作出規范，積極營造良好的生態環境。為有力保障生態安全，提升生物多樣性，決定要求加強灘涂、濕地保護，推進野生動物保護區建設，依法劃定禁獵（漁）區，構建野生鳥類保護管理體系，積極打造鳥類天然博物館和候鳥天堂。

打造生態人居

打造更具魅力的生態人居環境，使廣大人民群眾有更多的獲得感，是建設崇明生態島的應有之義。為此，決定作了五方面的規范：一是積極發展清潔能源。崇明具有發展風電、光伏發電的良好條件，立足于低碳發展，有必要構建崇明綠色能源開發利用體系。二是推進廢棄物循環利用。生活垃圾、廢棄食用油脂等廢棄物如能變廢為寶，對于改善生態環境、實現經濟可持續發展具有重要的現實意義。為此，決定提出了加強綜合利用、構建覆蓋全社會的資源循環利用體系的要求。三是大力發展綠色建筑。目前，崇明新建建筑主要按照綠色建筑相應星級標準開展建設，但從建設世界級生態島目標來看，應當主動對標國際最高標準，推進發展綠色建筑。四是發展綠色交通。近年來，隨著新能源汽車快速發展，慢行交通興起，綠色、低碳逐漸成為交通發展的趨勢。為此，決定專門對限制新能源機動車以外的車輛通行、倡導低碳出行作出了規定。五是社會事業發展方面。要求通過多渠道增加就業，完善社會保障體系，提高崇明居民收入水平，積極提升崇明廣大人民群眾的獲得感。

“世界級生態島”釋義

2005年，《崇明三島總體規劃》首次正式提出了建設世界級生態島的總體目標，但沒有明確其內涵。2010年，《崇明生態島建設綱要（2010-2020年）》進一步確認了世界級生態島的總體目標，并提出了森林覆蓋率等一系列指標評價體系。2016年，崇明“十三五”規劃將“世界級生態島”列入規劃標題中，并從三個方面闡述了其內涵：一是自然稟賦具有獨特性。崇明島是世界上最大的河口沖積島，擁有大量稀有型灘涂濕地，生物多樣性極為豐富。建設生態島，保護好這些生態資源，不僅對于長三角、長江流域的生態環境和生態安全具有重要意義，對于保護世界自然資源和生物多樣性也將作出獨一無二的貢獻。二是廣泛的引領示范效應。崇明作為自然沖積形成的島，生態環境承載力比較脆弱，但三島上卻生活著70余萬居民，通過建設生態島，實現生態、生產和生活融合、和諧發展，將具有世界性的引領示范意義。2014年，經國家有關部門批準，崇明成為第一批國家生態文明先行示范區創建地區。另外，崇明生態島建設還得到了聯合國環境規劃署、世界自然基金會、中國工程院等30多個全球知名機構生態領域專家的廣泛肯定。三是反映了世界綠色發展潮流。無論是綠色交通、綠色建筑和綠色能源，還是生態農業等生態經濟，都將充分體現“生態立島”的主旨。生態環境和諧優美、資源集約節約利用和經濟社會協調可持續發展將成為崇明世界級生態島的主要標志和特點，代表了世界綠色低碳發展的方向。