加強易地扶貧遷出區荒蕪土地的整治勢在必行

■李含琳 滕海峰

加強易地扶貧遷出區荒蕪土地的整治勢在必行

■李含琳 滕海峰

易地搬遷扶貧是我國精準扶貧工作中的重要政策之一。在實際工作中，大部分地方遵循“搬得出、穩得住、能致富”的指導方針，普遍重視遷入區和遷出區的建設問題，但是，也有部分地方只關心遷入區的建設而忽視遷出區的再建設問題，使得許多搬遷區域出現大面積的荒蕪耕地、廢棄宅基地、荒蕪集體用地等。從盤活廢棄土地資源、保護生態環境和開發利用的長久之計考慮，易地搬遷扶貧既要向前看（遷入區建設），也要往后看（遷出區的建設），扎實做好遷出區國土資源的綜合開發和利用工作。

眾所周知，在我國目前的精準扶貧工作中，國家將“易地搬遷扶貧”作為重要舉措之一，在西部貧困片區甚至作為主要的扶貧手段，實施了多年。根據有關方面的統計，全國從2001到2016年，全國已累計實施農村貧困人口搬遷扶貧1400萬人以上，其中，屬于國家搬遷項目的有930萬人，占66.43%，屬于地方政府搬遷項目的有790萬人，占33.%。實踐證明，易地搬遷扶貧已經和正在發揮著積極的作用。但是，根據調查，目前我國各地實施的易地扶貧搬遷工作中，大部分地方比較重視“搬得出、穩得住、能致富”；對于遷出區的再建設問題不重視，因此，在許多易地搬遷扶貧集中區域，出現大面積的荒蕪耕地、廢棄宅基地、荒蕪集體用地等，甚至在一些地方還出現大面積的土地鹽堿化、荒漠化和沙漠化的情況。因此，既要做好“向前看”，認真做好遷入區的相關建設工作；從盤活廢棄土地資源、保護生態環境和開發利用的長久之計考慮，也要“往后看”，扎實做好遷出區國土資源的綜合開發和利用工作。

文獻梳理

易地搬遷扶貧是扶貧攻堅決勝階段的重要模式，既要關注異地扶貧搬遷和安置區的建設問題，也要關注遷出區的土地利用與發展問題。相對于異地搬遷扶貧的思路、方式、模式以及安置區建設的研究來說，當前關于易地扶貧遷出區域的相關研究成果較少。這方面的主要研究主題和觀點包括：一是注重貧困地區人口、資源、環境與經濟可持續發展，強調推進移民遷出區生態環境的綜合治理（張茂林，1996）；二是探討生態移民對遷出區生態保護的意義（吐爾遜·哈斯木等，2008）；三是探討環境移民遷出區的植物多樣性問題（陳志輝等，2008）；四是探討遷出區的移民效應和可持續性問題（于一尊等，2009）。但總體而言，以“易地扶貧遷出區的土地整治”為主題的研究成果更少。因此，梳理和研究易地扶貧遷出區土地整治的意義與思路具有一定的理論與實踐價值。

發展形勢

近年來，隨著城鎮化和易地扶貧搬遷工作的推進，城鄉之間、村村之間持續的人口流動和移民所導致的“空心村”、土地荒蕪和舊宅基地荒蕪問題日益突出，尤其是在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發等易地扶貧的集中搬遷區域，這類問題更為突出。

1.全國形勢。從2001年開始，國家發展改革委安排專項資金，在全國范圍內陸續組織開展了易地扶貧搬遷工程。截至2015年底，已累計搬遷貧困人口680多萬人。一些地方也根據本地實際，統籌中央財政專項扶貧資金、扶貧移民、生態移民、避災搬遷等資金實施了搬遷工程。在中央和地方的共同努力下，全國已累計搬遷1200萬人以上，涉及退耕還林、退宅還田或荒蕪土地約有3000萬畝。

2.未來空間。截至2015年底，全國仍有5575萬農村貧困人口，特別是還有約1000萬生活在深山區、石山區、高寒山區等“一方水土養不起一方人”地方的貧困人口，生存條件惡劣，生態環境脆弱。根據《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，“十三五”期間，將對全國22個省（區、市）約1400個縣（市、區）981萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，同時，各地計劃同步搬遷約647萬人，大概將涉及耕地約2500萬畝、宅基地約260萬畝。

3.國家政策。我國已出臺了關于土地整治的相關政策和法規，如《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發[1997]11

問題梳理

目前關于易地扶貧遷出區土地資源利用方式，既有植被恢復、生態治理、標準農田建設等方式，但也存在很大程度的荒蕪現象。梳理遷出區荒蕪土地整治中存在的問題及其成因，對于進一步盤活和有效利用這些荒蕪土地資源，具有重要意義。

1.存在問題。這涉及到多個層次、多個方面的問題。主要的現實問題有：一是自發移民和政策移民的人口多、面積廣、時限長，導致對實際移民的數量與分布及其承包地和宅基的使用情況難以做到動態監測和適時統計，特別是對遷出區的土地現狀的了解不夠全面、不夠精準；二是缺乏涵蓋城鄉統一的土地整治規劃和生態空間治理規劃；三是土地整治與易地搬遷尚未很好銜接。四是省和省以下各級政府財力不足，政策執行力度不夠，核心是資金支持不到位等，沒有力量考慮整治問題。

2.問題成因。之所以形成這種局面原因很多。一是國家的政策導向有偏向，目前的政策比較重視遷入區的建設和評價，而忽視遷出區的建設和評價；二是大部分農村基層，特別是鄉鎮、村委會對于這方面土地的整治沒有規劃、沒有考慮、沒有措施；三是對于廢棄舊宅基地的權屬還難以從國家政策的角度進行明確，大多數廢棄宅基地、耕地成為誰也不管的土地；四是相當部分遷出區屬于“生態紅線”范圍，農戶遷走后的這些區域到底應該由誰來管護，目前還沒有相關完整的“生態紅線”政策給予解釋和解決。

3.重要意義。進一步推進遷出區荒蕪土地整治具有重要意義，主要有：一是實際了解遷出區土地使用現狀；二是通過土地整治建設高標準基本農田，補充耕地，發展現代農業；三是現代農業與農號）、《土地管理法》（1999）、《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》（2006）、《中共中央關于國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（2015）等。2016年12月，《國務院關于全國土地整治規劃（2016—2020年）的批復》中明確提出，“大力推進城鄉散亂、閑置、低效建設用地整理”，“大力推進貧困地區土地綜合整治”；“大力推進廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復”。民增收結合，促進脫貧攻堅工作；四是廢棄或騰退宅基地整治與城鄉建設用地增減掛鉤，優化城鄉格局和新農村建設；五是宅基地復耕或生態恢復，強化生態空間治理；六是土地整治與設施配套結合，改善人居環境。

實踐做法

在易地扶貧遷出區土地整治過程中，陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區做法非常典型，經驗值得總結推廣。

1.陜西。陜南移民搬遷共設置扶貧搬遷、地質災害搬遷、洪澇災害搬遷、生態搬遷和工程搬遷五類搬遷對象。群眾搬遷后，舊宅基按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林”原則，復墾用于城鄉增減掛鉤及植樹造林，5年共復耕舊宅基4萬多畝。

2.甘肅。在異地搬遷的同時，提出土地整治和生態修復等建設任務。“十二五”期間，搬遷全省71個縣市區的12.72萬戶63.48萬貧困群眾，遷出區生態恢復7.51萬畝，調整和開發基本口糧田26.76萬畝。

3.寧夏。2013年制定和實施《寧夏生態移民遷出區生態修復工程規劃》和《關于加強生態移民遷出區生態修復的意見》。“十二五”期間，移民遷出后，將原有土地收歸國有，針對不同土地類型，因地制宜、分類指導、封造管結合，以自然修復為主，重點對遷出區17萬畝的宅基地房屋院落等拆除后恢復為農用地，用于生態建設。移民遷出區共完成生態恢復230.1萬畝。

4.經驗啟示。陜甘寧三省對于異地扶貧遷出區土地整治主要是按照土地類型進行的，主要有荒蕪耕地的整治、廢棄宅基地的整治、荒漠化土地的整治以及其他類型土地整治，包括集體建設用地、集體林地，權利不清的土地等。總體而言，陜甘寧三省區的遷出區的土地整治，具體是按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林”原則，依據當地的實際資源、條件、環境等進行分類指導，區別治理。

對策建議

1.現狀調查。即強調易地移民扶貧遷出區土地現狀調查。主要是解決解決易地扶貧遷出區的“土地利用現狀是什么、整治潛力有多大”的問題，這是進行遷出區土地整治的前提和基礎。（1）科學調查。通過高分辨率遙感影像的應用與實地調研的有機結合來獲取和認知村莊尺度土地利用現狀及其問題。（2）科學評價。在實地調研基礎上，確定易地扶貧遷出區用地的可整理類型，計算荒蕪土地可進行整治的理論與現實潛力。

2.統籌規劃。強調易地移民扶貧遷出區土地綜合整治規劃的戰略性、科學性、綜合性和可操作性，這是盤活遷出區土地資源、統籌城鄉用地及區域發展要素的關鍵環節和重要抓手。需要注意以下幾點：一是以黨中央提出的“加大貧困地區土地整治支持力度”為依據，圍繞脫貧目標和土地整治目標，研究易地扶貧遷出區域的土地整治問題；二是將土地整治與國家農村土地制度改革結合起來；三是將土地整治模式與各類易地扶貧遷出區土地整治的實際工作結合起來；四是根據土地現狀調查和土地整治潛力評價結果，對易地移民扶貧遷出區土地整治進行統籌規劃；五是將遷出區宅基地復墾與新增城鎮建設用地掛鉤。

3.政策支持。鑒于易地扶貧遷出區土地整治的重要意義，貧困地區國土整治與精準扶貧需要同步推進，建議中央政府應該把易地扶貧遷出區的土地整治確定為國家戰略，并對西部貧困人口集中區、特別是易地移民遷出集中區的土地整治和扶貧開發出臺適宜的扶持政策。從政府戰略和政策的決策角度，制定和完善有關國土資源、集體房產、集體用地、農戶房產、農民宅基地等方面的再開發利用政策，總的目標應該是所有資源能夠得到充分的有效利用。同時，根據遷出區農村的長遠發展需要，在土地資源普查、發展規劃先行、梯田改造升級、宅基地整治利用、生態修復保護、融資渠道創新等方面進行創新。

4.制度創新。根據2015年11月2日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》，提出“按照有關法律法規，完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤、‘地票’等試點，推動利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。”借鑒和拓展重慶“地票”制度，以易地扶貧遷出區宅基地復墾、荒蕪土地整治為基礎，建立偏遠農村土地交易平臺，開展土地實物交易和指標交易（地票交易），通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，從而統籌構建遷出區建設用地退出與新增建設用地之間的銜接機制。以此作為盤活易地扶貧遷出區農村土地資源、統籌區域發展要素、優化國土空間開發格局的重要抓手。（李含琳，中共甘肅省委黨校智庫首席專家、經濟學教授；滕海峰，中共甘肅省委黨校經濟學教研部副主任，副教授。）

（編輯：王駿杰）