強化法治糧食建設保障國家糧食安全

文/屈召華

強化法治糧食建設保障國家糧食安全

文/屈召華

2004年，國務院頒布實施《糧食流通管理條例》（以下簡稱《條例》），標志著我國對糧食流通的管理進入法治化軌道。法治糧食即按照國家的糧食法律法規和規章制度來管理糧食事務，核心是依法管糧，強調在糧食流通管理中，法律至上，法律具有最高地位，本質特征是執法為民，使命是保障糧食安全，根本保證是黨的領導，原則是有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。在糧食流通市場化高度發展的今天，法治糧食建設成為必然。

當前我國在法治糧食建設方面仍存在一些亟待解決和完善的問題。一是宣傳力度不夠，社會對法治糧食認識不足，依法管糧的社會氛圍不濃。二是糧食法律體系還不夠完善。目前，《糧食法》雖幾經討論，并面向社會征求意見，但是至今沒有頒布實施，致使我國還沒有一部更高層級的糧食法律。《條例》的出臺對我國糧食流通法治化建設起到了重要作用，但其畢竟是行政法規，立法層級相對較低。三是現有涉糧法律法規的可操作性有所欠缺，不能更好地適應市場經濟條件下糧食流通的法治化管理，《條例》中的部分規定不夠明確或不盡合理，還存有某些疏漏，也給各級糧食行政管理部門依法管糧帶來了一定困難。四是政府職能轉變不到位，糧食流通市場的管理存在著責任不清、多頭監管的問題。五是法治糧食機構和隊伍建設滯后，機構不健全，部分執法人員法律意識淡薄，執法不規范。

現代社會，法治是治國理政的基本方式，同樣也應成為管理糧食流通的基本方式。法治糧食的建設是糧食經營市場化的需要，是確保糧食安全的需要，也是確保社會穩定的需要。加強法治糧食建設，進一步推進糧食流通管理法治化，對維護糧食生產者、經營者、消費者的合法權益，維護糧食流通秩序，保障糧食安全都具有重要意義。

但是，法治糧食是一個綜合系統，涉及糧食立法、執法、司法、守法等各方面，具體涉及國家如何立法，糧食行政管理部門如何執法和用法，糧食生產者、經營者、消費者如何知法和守法等等，任務艱巨。筆者認為，應從以下幾個方面入手，全面完善法治糧食建設。

一、強化宣傳教育，營造法治糧食氛圍

宣傳教育是提高法治糧食影響力的重要手段，也是法治糧食建設的重要組成部分，各級糧食行政管理部門應繼續提高對法治糧食宣傳重要性的認識，加大宣傳力度。要豐富宣傳方式，營造輿論氛圍。采取多種形式，通過廣播、電視、報紙、微博微信、網絡等媒體進行宣傳，通過日常糧食執法活動，印發法治糧食宣傳材料，廣泛開展法治糧食宣傳。要突出宣傳重點，提高宣傳效果。一是加強黨的十八大有關法治的重要理論學習和宣傳教育，深化對全面依法治國、維護社會公平正義、建設社會主義法治國家的認識。二是加強《憲法》等國家基本法律法規的宣傳教育，維護《憲法》權威。學習宣傳《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等與糧食行政執法密切相關的法律法規，提高糧食系統領導干部依法行政能力和群眾依法維權能力。三是強化涉糧法律法規的宣傳教育。積極向社會各界宣傳《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》等涉糧法律法規及其相關配套制度，擴大宣傳覆蓋面和影響力。通過宣傳，著力提高糧食經營者自覺誠信守法經營意識和社會對法治糧食的認識，在全社會營造法治糧食的良好氛圍。

二、加快糧食立法，提升法治糧食地位

“國以民為本、民以食為天”，中國的這句俗語說明了糧食的重要地位。我國人口多，耕地數量相對不足，加之因我國經濟發展的需要，導致耕地面積和播種面積持續減少，糧食安全形勢日益嚴峻，因此，糧食對我國而言有著更加特殊的重要性。現在，隨著糧食流通改革的推進，國家出臺了《條例》等法律法規，地方也出臺了相應的配套法規政策，這為規范糧食流通市場秩序，推進我國法治糧食建設起到了積極作用。但是，隨著糧食市場化改革的深入，部分糧食法律法規及政策已經不適應現今糧食流通市場管理的形勢，需要加以完善。同時，更為重要的是，要盡快頒布實施符合我國國情的《糧食法》，在法律上界定完善各政府部門在糧食流通領域的職責，規范政府和糧食生產者、經營者、消費者在糧食流通過程中有關行為。《糧食法》的頒布實施將有效提升法治糧食的地位和影響力，為我國糧食安全提供法制保障。

三、完善制度體系，規范糧食管理行為

在完善糧食法律體系的前提下，要加強法治糧食建設，提高糧食管理水平，必須完善一系列法治糧食制度，并形成體系，用以規范糧食管理行為，推進依法管糧和法治糧食建設。首先，完善制度，規范執法行為。在嚴格執行《條例》、《糧食收購資格審核管理辦法》等法規的前提下，要結合各地法治糧食建設工作實際，完善“糧食行政處罰自由裁量權”、“糧食行政執法人員工作規范”、“行政執法過錯責任追究辦法”等制度，并適時建立適應新形勢下糧食流通管理的新制度，有效規范執法行為。其次，公開權力，接受群眾監督。權力公開是依法行政的基本要求，也是現代法治的必然要求，是防止權力濫用的最有力的途徑之一。各級糧食行政管理部門應切實加強認識，加大公開力度，將行政許可、行政處罰等權力的程序、時限等通過多種方式予以公開，方便群眾監督。大力推進電子政務和電子監察系統建設，提高權力監督效率，使糧食行政執法活動真正在陽光下運行。

四、強化隊伍建設，提高法治糧食水平

隊伍建設是法治糧食建設的前提和基礎，法治糧食隊伍的素質直接決定了國家糧食法治化水平的高低。建立一支政治素質高、法律素養好、業務素質強的法治糧食隊伍對我國法治糧食建設具有重大意義。首先，要健全完善法治糧食機構。隨著我國糧食執法工作的深入開展，大部分糧食行政管理部門都建立了糧食執法隊伍，對我國法治糧食建設起到了重要作用。但是，糧食法制機構的設立卻很少，或者僅僅是設立名義上的法制機構，特別是作為行政執法主要力量的縣級糧食行政管理部門，行政執法業務量大，政策法規科室的缺失會使行政執法案件在程序上缺少法制審核這一環節，這不符合“行政執法案件查處分離制度”的要求，可能會出現執法不規范現象，從而導致行政復議、行政訴訟案件的發生。各級糧食行政管理部門應切實加強對法治工作的重視，設立相應機構，推進法治糧食建設。其次，要提高法治糧食隊伍運用法治思維和法治方式管理糧食流通事務的能力。糧食行政管理部門部分工作人員法制意識淡薄，習慣運用行政手段和經濟手段解決問題，甚至撇開法律另搞一套，這嚴重違背了法治糧食精神。要建設法治糧食，必須推動各級糧食行政管理部門工作人員帶頭學法、帶頭知法、帶頭用法、帶頭守法，提高其運用法治思維和法治方式管理糧食事務的能力。再次，要加強培訓，提高行政執法水平。各級糧食行政管理部門應加強對糧食行政執法人員的培訓，不斷提高其法律理論水平和執法實務水平，采取多種形式培養一批通法律、曉專業、作風硬、能戰斗的行政執法隊伍，服務糧食流通，服務人民，服務國家，服務社會。

（作者單位：山東省鄒城市糧食局）

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