健康城鎮化五類底線和特色小鎮

仇保興

健康城鎮化五類底線和特色小鎮

仇保興

仇保興，國務院參事，曾任住房和城鄉建設部副部長、中國城市科學研究會理事長、中國城市規劃學會理事長，中國社會科學研究院教授、博士生導師

中國正在進入一個城市化的時代，城鎮需要變革轉型。“十三五”期間，城鎮社會管理形勢將發生很大轉變，社會分布式治理能力和自組織式治理能力將成為智慧城市社會管理建設的重點，“十三五”城鎮建設需要各城市依據自身的功能定位去開展建設，要適應社會管理從集中管控向分布式社會治理的趨勢轉變，努力擺脫傳統舊模式的束縛，重建城市的微循環，從而解決存在的城市病問題，為城鎮的健康發展創造更多創業、創新的新機遇。

堅守健康城鎮化的五類底線

城鎮化是一個系統性問題：龐大復雜，涉及面廣，因素眾多。對復雜問題的兩種研究方法：第一，化復雜為簡單。找到最關鍵的問題，用底線思維來尋找答案。第二，多維度進行剖析。防止遺漏最主要的問題和對策。

實踐健康城鎮化，關鍵在于發揮城市規劃的引導作用。健康城鎮化的底線是由兩類特征的決策所決定的。

特征一：剛性錯誤。如果在城鎮化過程中犯決策錯誤，此類剛性錯誤所造成的結果后人難以糾正。

特征二：惡性循環。嚴重妨礙可持續發展，或者會帶來社會、經濟甚至政局的動蕩，一個錯誤會引發一連串錯誤。

只要不犯符合這兩類特征的“底線錯誤”，城鎮化的健康發展就基本可以保證，即在不觸碰紅線和底線基礎上來實現健康城鎮化。

所謂“規劃”就是要前瞻性地看到潛在的問題，然后提出有效的政策措施來解決。

第一類底線 大中心城市和小城鎮協調發展

超大城市自動吸收人口，引發規模膨脹的惡性循環，8600萬在外省人員中，主要集中在特大城市——上海、北京、深圳、東莞前四位城市，2715萬；前十位城市4351萬（跨省外來人口200萬以上）；外來人口100萬以上的城市19個，總流入規模5532萬人。

芬蘭規劃學家沙里寧的“有機疏散論”和英國、法國的規劃建設實踐表明：

第一代新城：2萬～5萬人口的新城區里很少有就業崗位，造成巨大的鐘擺式城市交通。實踐中以失敗告終。

第二代新城：人口規模1 5萬～20萬人，就業崗位50%當地解決，至少減少50%的城際交通。

第三代新城：人口規模為20萬～30萬人，就業崗位基本上能夠在新城內創造，實現職住平衡，既保證了新城的經濟活力，又削減了老城的交通壓力。

中小城鎮（尤其在城鎮群中）有著大城市不可替代的功能。凡中小城鎮發育良好的國家，其社會經濟發展的協調性和可持續性都更佳。我國作為農業大國，小城鎮是為周邊“三農”服務的總基地。

中小城鎮是人口流向大城市的攔水壩。但是，近20年來我國小城鎮的人口占城鎮總人口比重減少了10%。

原因一：政府的注意力和公共財力沒有投向小城鎮，幾乎所有的支農補貼和扶植政策都是繞過小城鎮直奔田頭的。

原因二：小城鎮本身，一是缺乏土地出讓金；二是沒有城市維護費；三是稅收體系不能支撐公共項目投資；四是缺乏人才。

原因三：城鄉之間基礎設施投入和公共服務差距擴大。2010年城市和村莊的人均基礎設施維護金投入比達25：1，現狀城鄉醫療設施差距明顯，各級城市醫療服務差距持續擴大。2011年，全國各級城市市轄區千人醫療衛生機構平均床位數為6．24張（近5年增長1．34張），縣和縣級市僅2．80張（近5年增長0．80張）。

浙江農村風光旖旎

鐘擺式交通

拉美、非洲等國家城鎮化的歷史教訓：人口大量涌入城市；貧民窟病；沿海、內地發展差距拉大，未來城市群效率低下。

小城鎮重點建設方向：

一要有一套城鎮規劃的管理機構；

二要有一套必要的基礎設施，如供水、污水和垃圾處理等；

三要有一套地方化的綠色建設和規范管理體系；

四要按照城鎮常住人口規模，統籌配置學校、幼兒園、醫院、文化和體育等公共服務設施。

第二類底線 城市和農村互補協調發展

“三農”問題與健康城鎮化密不可分。正確的農業現代化道路必然是健康城鎮化和生態安全的底線。

城鎮化率超過50%以后，傳統農村的鄉土文化、一村一品、農業景觀、田園風光會變成稀缺資源，帶動農村超越工業化的階段，走向一條綠色、可持續發展的現代農業發展道路。

世界上的國家可分為兩類：

第一類：“新大陸國家”。外來移民為主，土地非常遼闊、地勢平坦的國家，如美國、澳大利亞等城鎮化率可以達到85%以上甚至90%。

第二類：具有傳統農耕歷史，且歷史悠久的國家。原住民為主，地形崎嶇不平、人多地少，如法國、意大利、德國和日本，城鎮化率峰值一般只能達到65%左右，由于這些國家的市民的祖先都來自于農村，一般易發“逆城市化”現象。

錯覺一：過高的城市化率預期

我國的基本國情決定2030年前后我國城鎮化率將保持在65%左右。人口向大城市和小城市兩端聚集，縣級單元成為城鎮化的重要層級。

全國第五、第六次人口普查顯示，跨省流動人口多轉向地域文化特征相近的經濟發達省份。安徽省流出人口的78%流入江浙滬地區，廣西和湖南流出人口的85%和64%流入廣東，河北流出人口的66%流入京津地區，湖北流出人口的40%流入廣東、29%流入江浙滬，江西省流出人口中的39%流向江浙滬、32%流向廣東。

這種態勢反映出空間距離與地域文化是影響人口流動的重要因素。

子女教育是農民進城的重要原因。20縣調研中“農民進城購房的主要原因”項統計顯示：首要原因是“子女教育”，其次是“進城就業”，第三是“結婚準備”。

我國部分省已進入高城鎮化率階段，如浙江，該省城鎮化指標中有兩個60%：

第一個60%，住在城市里的人口是60%，農村人口是40%；

第二個60%，住在農村40%人口中60%的人從事非農就業，只有40%是真正務農的人口。

農村將成為老齡人口的重要養老地。鄉村常住人口中40歲以上的在農村居住、養老意愿強烈。

受生命周期規律影響，城鎮中規模龐大的農民工將出現返鄉態勢，這將降低城鎮化發展的速度。全國20縣調查顯示，農村地區20～29歲人口中46%常年外出務工；30～49歲常年外出務工比重下降；50歲以上在縣域就近就業、農業兼業的比重快速增加。當前我國農民工中40歲以上比重已經超過40%，可以預見在未來一定時期內將出現較大規模的返鄉浪潮。

錯覺二：私有化的土地政策

健康的城鎮化應當建立在城鄉居民雙向自由流動的基礎上。從經濟穩定的角度來看，我國獨特的土地制度條件下，城鄉互通的人口流動是應對全球金融危機的穩定器。如2008年的金融危機曾導致我國沿海城市數千萬的農民工失業，因還可回鄉種地，副作用就云消霧散了。如果讓農民裸身進城，有去無回，國家整體經濟結構就會失去彈性。

歷史經驗表明：將土地交給資本從未成功過。如巴西和印度的貧民窟。

錯覺三：盲目的村鎮撤并

重塑鄉村面貌的政績沖動；忽視市場機制的引導作用；無視老年化后部分人會返鄉養老；造成農民進城后就業困難，生活成本上升；原有村莊的幾十年國家投資浪費；忽略已有村莊人口已大部分進城、“生態負荷”已大為緩解的事實。

錯覺四：將城鄉一體化變成“一樣化”

將城鎮化簡單理解為造城；將城鄉一體化理解為城鄉一樣化；建設用地增減掛鉤，強迫農民上樓，建所謂的農村“城市社區”；造成農村大量的村落被合并、遷移，實際上造成的結果不是城鄉互補發展，而是“城鄉一樣化“，喪失了寶貴的鄉土旅游資源。

錯覺五：農業現代化必然要土地規模經營

目前，世界上有兩種農業的現代規模經濟模式：

一是地域廣大的移民國家：土地規模型的農業現代化，追求每一戶種幾百畝甚至幾千畝地。（大國、大農業）

二是在人多地少的原住民國：雖然農戶種植規模不大，但通過生產環節分包給社會化服務，也具有高經濟效益。（小國、小農業）

我國應借鑒和吸取西方國家經驗，因地制宜選擇適合中國發展的農業現代化道路。（大國、小農業多數+大農業少數）

錯覺六：土地財政是萬惡之源

改革開放30多年以來，由“分稅制”啟動的土地財政確實成為我國城市建設投資的重要來源，使國外經濟學家的預言破產。

征地制度實際上是防止濫占耕地的攔水壩。

農地升值的主要原因是基礎設施投入引起的，升值部分應收回用于全民所有。建立地方“土地基金”，實行比一般預算更為嚴格的支出管制。

山水城市桂林

第三類底線 緊湊式的城鎮空間密度

緊湊模式：歐洲、日本大力發展公共交通，形成集中緊湊的城鎮化模式。

蔓延模式：美國車輪上的城鎮化道路，造成基礎設施和公用設施的建設費用成倍提高，導致城市破產。

我國國情：人多地少、資源稀缺、耕地與城市發展拓展用地高度重合，城鎮化發展和機動化同步，必須堅持集約節約的緊湊式城鎮空間布局模式。

緊湊城市是生態文明之基。如何實現緊湊式城鎮空間？

1．嚴格控制單一功能區

如太湖新城規劃用地、中新天津生態城規劃用地，建設功能復合型新城。

功能復合、交通引導提高開發強度，強化功能混合，強調緊湊型、集約式的空間布局，提高土地的利用效率。倡導TOD開發模式，提高土地的混合使用。

緊湊混合用地模式：100%居民步行500米范圍可達公交站點，80%入學學生步行。500米可達小學，97%幼童步行500米可達幼托，100%居民步行500米，可達公共綠地，無錫太湖新城緊湊混合用地。

2．防止工業區和獨立園區建設用地粗放

例如：土地利用低效的工業開發區，占用耕地開發建設工業區。

習近平指出，不要把城市空間生硬切割成幾個塊頭很大、功能單一、相互分離的中央商務區、居住區、購物區、科技園、大學城等。

3．糾正“小產權房”問題

放任“小產權房”問題滋長，易引發“攤大餅”、房屋安全、權屬不清等后續問題，違反城鄉規劃法，瓦解科學合理的城市規劃。

4．防止私家車引導式基礎設施過度建設

運輸同樣數量的貨物和人員，鐵路每噸公里的能耗118kcal，大貨車696kcal，中小卡車2298kcal。從用地比較看，單線鐵路（每公里）比二車道二級公路少占地0．15～0．56hm2；復線鐵路（每公里）比四車 道 高 速 公 路 少 占 地1．02～1．22hm2。單位客貨運輸量用地，公路是鐵路的37～38倍。

如果中國走美國式的城市蔓延發展道路，那么即使所有的耕地都拿來做停車場、交通道路都不夠，耗用的汽油將是3個地球的石油供應量。城市內部不應過度修建高架橋、高速環路，應加密路網，建設步行、自行車友好城市。

第四類底線 防止出現空城

空城的形式：

第一類是因產業轉移而沒落的空城，如美國底特律；第二類是人造空城，一些地方的造城運動，如內蒙古某城市。

領導盲目的政績沖動、政績工程和形象工程是“造城運動”的主因。

英國首相丘吉爾曾說“任何政治家都有在地球上留下自己的烙印的沖動”。

在我國獨特的財政制度下，政府不能破產。50%甚至60%城鎮化率以后城市發展模式的路徑依賴形成錯誤的城鎮化率預期，因此必須規范各級城市盲目建新城、新區的行為，杜絕各類“空城”“鬼城”“債城”的出現。

清理整頓各類開發區、工業園區和低效使用的工業用地，建立工業用地集約利用指標體系，制止以工業發展名義大規模圈地占地。

黃山市屯溪老街

杭州河坊街

第五類底線 保護文化遺產和自然遺產

保護自然與文化遺產，體現地域文化與特色風貌。

（1）自然、文化遺產具有不可再生性，屬于不斷增值的綠色資源和民族文化軟實力的組成部分，應進行搶救性保護。

（2）山水城鎮、園林城鎮、歷史文化名城名鎮，不僅彰顯了人與自然和諧相處的傳統智慧，更體現著民族的文化自信心。

（3）城市的財富隱藏在空間結構之中。自然和富有藝術感建筑構成的空間，是“生活更美好”的底線。

（4） 保護自然文化遺產，關鍵在行動。

我們對城市遺產的保護意識存在很大差距，特別是有些城市用文物保護代替文化保護。許多古城將單純的物質遺產的保護理解成文化保護，出現了許多不倫不類的城市布局，對城市文化遺址造成破壞。例如，有些地方在古寺周邊搞開發，竟讓千年古剎與高樓大廈“交相輝映”，還有些地方在古鎮大搞商業開發，讓好好的古鎮失去了文化意味。不能把城市中的文化遺產看成是孤立的單元，而要通盤考慮。

結論：

一、健康和諧的城鎮化是由市場這只無形的手和政府有形的手，相互合理作用的結果。

二、如果在大的決策，或城鄉規劃方面實施不力，觸動了上面所講的幾條底線，錯誤后果將難以糾正。

三、以人為本的城鎮化決策是長久之計，要以城鄉規劃保護下一代的生活發展空間和資源的需要。

總之，如果把城鎮化看成是火車頭的話，城鄉規劃就是軌道，這個軌道要修得比較精密、比較合理，方向要正確，這樣的城鎮化就能夠健康發展，才不至于發生上面所講的這幾類底線式嚴重錯誤。

“特色小鎮”——適應性造就的新模式

國內的特色小鎮緣起于浙江，浙江把建設特色小鎮作為推進供給側結構性改革的新路徑，為新型城鎮化提供了新樣板，樹立了新標桿。2015年以來，隨著中央領導的一系列批示、指示，以及國家各部委頂層設計的推進，特色小鎮與小城鎮建設得到了全面推進，從浙江走向全國。

而浙江的小鎮布局則發軔于杭州，習近平總書記曾在中央經濟工作會議上講話時一一點到過杭州的夢想小鎮、云棲小鎮等等。

遺傳算法的發明人和復雜性新科學的先驅者之一——約翰·H·霍蘭在《隱秩序——適應性造就復雜性》一書中突出了其CAS理論的核心思想。強調由適應性產生的復雜性，即所謂CAS確實是普遍存在的而又十分重要的復雜系統，對它們缺乏研究會“極大地阻礙我們去解決當今世界存在的一些重大問題”。基于此，CAS理論無疑是復雜系統研究中的一個重要理論。

根據這一原理，任何復雜系統總是動態變化的，而且這種變化不僅僅是數量上或參數上，它還涉及到如著名經濟學家約瑟夫·熊彼特所強調的技術、組織和經濟結構等質的變化。企業家對創造性破壞過程的適應能力、學習和協同能力等，造就了小鎮特色產業性質的不同演化階段。

特色小鎮4個版本：

1．0版：小鎮+“一村一品”

2．0版：小鎮+企業集群

3．0版：小鎮+旅游休閑

4．0版：小鎮+新經濟體（并進入城市）， 發揮城市修補、生態修復、產業修繕的功能。

知識經濟的核心動力是新資源的創造，而不是傳統經濟學的資源配置。承認經濟變遷的一個重要特征就是新奇（novelty）的產生，通過創新促使多樣性的產生，并實現兩者在某地理空間中的良性循環。

4．0版特色小鎮的新產品、新結構、新創業生態等“特色”的形成，是企業家的創新精神和城市所提供的各種“正外部性”協同作用、共同演化的結果。

所謂“新奇”的3種范式：

（1）將原來無特色的小鎮，改造為新奇的特色小鎮。

（2）在原單一功能區、空城中新植入特色小鎮。

（3）將原特色不足的小鎮，改造升級為特色小鎮。

社會經濟系統的復雜性主要涉及各種異質主體之間的非線性甚至是無序或混沌的互動，“代謝趨利，應激適應”等演化常識與“理性人”“有效市場”是格格不入的，從而限定了可預測性，也促使了新奇和“涌現”特征產生的可能性。4．0版特色小鎮能借助互聯網和城市創新體系融入全球價值鏈，使企業集群的變遷只是一連串不連續事件的積累，不具可規劃性。特色小鎮的特色不可能全部由“規劃”所覆蓋，但混沌中有五個方面確定性：有差異、有新奇、有綠色、能互補、能體驗。

經濟組織的各種復雜結構是由于各異質主體的變異性、主動適應性和相互作用“涌現”產生的，不可能是人為設計而成的，任何經濟系統的“新奇、特色”，是個體獨特性、能動性和自適應性匯集的動態過程的產物。在特定的時空內，通過變革，為技術和產業組織創新者提供更自由、平等的機會平臺。4．0版特色小鎮的產業和空間的活力，源于其個體的自適應所形成的“自組織性”，因而更具企業孵化器的功能。

政府管理“特色小鎮”基本策略：

1．自組織。由下而上“生成”“他組織”。從上而下規劃，由政府包辦取代。陽橫店影視小鎮：秦王宮、明清宮苑、廣州街?香港街、清明上河圖、明清民居博覽城、華夏文化園、夢幻谷、屏巖洞府、大智禪寺等景區在內的中國最大的影視體驗主題公園群，擁有20場大型演藝秀的中國旅游演藝之都，集影視旅游、度假、休閑、觀光為一體的大型綜合旅游度假區。國防爆電器生產基地”“中國低壓電器出口基地”。

東陽橫店影視小鎮

2．共生性。能補“主城”缺陷，能發揮“城市修補、生態修復、產業修繕“的作用同質化。杭州玉皇山基金小鎮：已集聚各類基金公司和配套機構720余家，專業人才1600多名，管理資產規模突破3600億元。

3．多樣性。“多特色”有利于形成“多樣性”，就業結構、空間結構、產業鏈、管理模式和資金來源單一性。成都德源鎮對配套設施、街區立面、孵化樓宇等進行全面的優化升級。55萬平方米立面風貌改造，街區綠化1萬平方米的整治，包括道路改造3．2公里、公交首末站、創業巴士，或者配套的創客食堂、創客服務中心、創客超市、室內外體育場。

這些現代便捷的這種基礎設施，也促使其從之前的空心小鎮變成了創客天堂。

4．強聯接。與目標城市形成若干“強聯接”關系，有“反磁力”效應。成都安仁鎮：面積不大（3．5平方公里），卻聚集著35座博物館和27座老公館，染布、木藝、刺繡、釀酒……安仁正在聚集一批文創工作者，形成文創圈子。

5．集群。鎮內部企業間形成緊密的“集群”（Cluster）關系雜拼。宜興丁蜀鎮共有紫砂制作者4萬多人、產業配套人員6萬多人，從業人數占常住人口的43．5%。當地擁有紫砂專業合作社67個、紫砂企業400多家、紫砂家庭作坊12000多家。2015年，丁蜀鎮紫砂產業實現產值78億元，帶動實現文化產業增加值14．5億元，實現旅游總收入7億多元。

6．開放性。能主動進入全球產業鏈、并形成向上開放移動的能力。柳市鎮位于樂清市東南沿海，有“中國電器之都”之稱。改革開放以后，因低壓電器而興起，柳市鎮是“中國斷路器生產基地”“中

杭州玉皇山基金小鎮

7．超規模性。因存在與主城多方面的“共生、互補性、專業化、特色化明顯”，可完全超越“規模效應，從而創造”吸引力”。例如，保定龐口鎮定位建設“中國農機城”，龐口市場年交易額300億元，有10大類2．8萬多個品種，營業面積50萬平方米；有20個農機配件專業村，400家農機配件企業，列全國十大農機市場之首。

8．微循環。能在節能減排方面采用適用的“分布式”新技術，成為綠色發展的領導者。上海楓涇鎮：從人的需求出發，以讓人們的生活更美好為目標。建設“創新小鎮”。純電動汽車以分時租賃模式開上楓涇街頭。小有名氣的“三三楓會”，以在楓企業負責人面對面交流溝通形式，實現新業態、新模式的嫁接，給落戶企業以產學研創孵投的新平臺，提升企業能級，實現經濟轉型。

9．自適應。由投資、技術、管理、人才等方面的自主性主導，能獨立、主動應對外部環境的變化和干擾依賴性。克服自主性不足，舊體制約束明顯，不宜游、不宜居等弱點。北滘鎮憑借總部經濟商務區、廣東工業設計城、中國?慧聰家電城、兩大千億民企及一批優質中小型企業，未來將有超5萬名高端人士和專業人士聚集在此創業。

10．協同涌現。能與周邊其他特色小鎮形成協同合作模式從而涌現生成“特色小鎮群”的高層次結構。如：杭州云棲小鎮：2015年有328家各類企業，近870億元總產值，近30億涉云產值，300多個孵化項目。

因此，好的“特色小鎮”具有自組織、共生性、多樣性、強聯接、集群、開放性、超規模性、微循環、協同性的特征，而差的“特色小鎮”具有他組織、兩張皮、雷同、弱聯接、雜拼盤、局限本地、受制于規模效應、大循環、自主性不足、單槍匹馬等特征。

（本文根據視頻課件整理，未經本人審閱）