運用PPP模式推動城市建設開發

徐志剛

運用PPP模式推動城市建設開發

徐志剛

徐志剛，高級工程師，注冊工程咨詢師，財政部PPP專家庫專家。現為北京大岳咨詢公司高級合伙人，大岳研究院副院長。中國基礎設施PPP理念的倡導者和實踐者，在北京、南京、杭州、鄭州、濟南、西安、太原、哈爾濱、福州、青島、大連、珠海等中心城市和幾十個地級市的數百個PPP項目提供過咨詢服務

第一部分 PPP基本理念

一、PPP的官方定義

Public—Private—Partnership的英文頭字母縮寫，直譯是“公共部門和私人部門伙伴關系”。政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

二、PPP基本模式

PPP項目沒有最佳的固定模式，要根據項目的具體情況確定適合的PPP模式。考慮的因素包括：收費定價機制、項目投資收益水平、融資需求、外部環境條件和項目資產處置等。

三、PPP在中國發展的歷程

1985—2002年，探索試點階段。這個階段還沒有PPP概念，主要模式是后來歸結為PPP模式之一的BOT。當時我國沒有與BOT直接相關的法規，項目文件主要“山寨”了國外的文件。探索階段的代表項目有深圳沙角B電廠BOT項目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等。試點階段的工作是國家計委有組織推動的。1994年國家計委選擇了五個BOT試點項目——廣西來賓B電廠項目、成都第六水廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。1995年5月來賓B獲得了國家計委的批準。1995年8月國家計委、電力部、交通部聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》。

2003—2013年，加速推進階段。這個階段全國各主要城市掀起了PPP（市政公用市場化）的第一個高潮。在城市建設領域的各個行業（污水處理、自來水、地鐵、垃圾處理、燃氣、路橋、供熱），各種模式（BOT、BOO、TOT、委托經營、股權轉讓）都得到實踐。住建部2004年發布《市政公用事業特許經營管理辦法》。項目文件完成了中國化，條款完備而規范，好的項目文件具有國際水準。比較著名的PPP項目有合肥王小郢污水TOT項目、蘭州自來水股權轉讓項目、北京地鐵四號線項目等。在項目運作中積累很多成功經驗，但也出現了一些失敗項目，國內開始對十幾年的市政公用事業市場化改革（PPP）進行反思，PPP實踐有所停滯。2008年底我國推出了四萬億刺激計劃，地方政府以平臺融資和BT的方式實施了很多基礎設施項目，改變了基礎設施和公共服務領域的投資規則，積累了大量的地方政府債務。

2014年至今，全面爆發階段。政府再次開始重視地方政府債務問題和民間投資，《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用”為PPP的普及提供了理論基礎。《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發〔2013〕36號）提出“政府應集中財力建設非經營性基礎設施項目，要通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式，吸引包括民間資本在內的社會資金，參與投資、建設和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經營性城市基礎設施項目，在市場準入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。財政部、發改委和住建部出臺了一系列有關推廣PPP應用和清理地方債務的政策。國家發改委和財政部啟動了相關立法工作。

PPP的基本模式

四、推廣PPP的戰略意義和現實意義

當前，我國正在實施新型城鎮化發展戰略，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。

建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

第二部分 PPP運作流程

一、PPP項目操作流程

PPP項目操作流程來自《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）。強調全生命周期管理。主要包括以下流程：

項目識別：政府或社會資本發起項目；評估篩選，確定備選項目；物有所值評價；財政承受能力論證。

項目準備：管理架構組建；實施方案編制；實施方案審核。

項目采購：資格預審，采購文件編制，響應文件審核，澄清談判，協議簽署。

項目執行：設立項目公司；融資管理；績效監測與支付；中期評估。

項目移交：移交準備；性能測試；資產移交；績效評價。

二、PPP項目采購實施流程

編制實施方案：建立協調機制；開展項目調查；設計項目主要商業原則；編制財務模型；編制實施方案；組織相關單位討論方案；VFM和財政承受能力驗證；方案報批。

采購準備/資格預審：項目推介、市場測試；編制資格預審文件；起草并發布資格預審公告；組織資格預審，推薦合格的社會投資人。

采購實施：編制采購文件；發布采購公告；回答和澄清社會投資人提出的問題，發布采購文件補充通知；社會投資人編制響應文件。

評審與澄清談判：制定評審標準、評審細則和評審程序；成立評審工作組、組織評審；編寫評審報告，推薦候選人；公示中標候選人；與候選人談判并簽署備忘錄；發出中選通知書并公示；與中選人草簽項目協議。

簽署協議：中選人成立項目公司；完成融資交割；完成有關審批；正式簽約。

三、如何編制實施方案

（一）項目概況

項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。

（二）風險分配基本框架

按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

（三）項目運作方式

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（四）交易結構

交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

（五）合同體系

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。

（六）監管架構

監管架構主要包括授權關系和監管方式。

（七）采購方式選擇

項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

四、財政承受能力論證

根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號），主要包括：

論證什么？識別、測算政府和社會資本合作項目的各項財政支出責任。主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

為何論證？科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。

誰負責論證？各級財政部門（或PPP中心）負責組織開展行政區域內PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部PPP項目財政支出責任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理。

論證標準？每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

論證結論？分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

物有所值（VFM）評價——定性

五、物有所值（VFM）評價

根據《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號），物有所值評價分為定性和定量評價。

定性VFM評價。重點關注項目采用PPP模式與采用傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。

定量VFM評價。假定采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。PPP值與PSC值的差即VFM，PPP值小于PSC值的，通過物有所值評價；反之，則未通過物有所值評價。

由于PPP成本和PSC的計算具有極大的不確定性和主觀性，VFM計算誤差難以控制，容易演變成可批性數據。定量VFM不適合用做決策，是否做由地方政府自行決定。因此，“現階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價”。

物有所值（VFM）評價——定量

傳統政府投資模式：PSC=政府投資和運營支出的折現值+自擔風險+競爭中立調整，PPP模式：PPP=政府購買服務支出的折現值PSC＞PPP，適合PPP模式；PPP＞PSC，不合適PPP模式。

本級財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門根據評分結果和專家組意見，做出定性評估結論。

六、PPP項目資格預審

根據《PPP項目采購辦法》第五條，PPP項目采購應當實行資格預審。

項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。

一般的政府采購中，資格預審并非采購的必經前置程序。然而，PPP項目中，無論采取何種采購方式，均應進行資格預審程序。

我們理解，這是由于PPP項目作為一種新型的政府采購服務、建立了政府與企業間的長期合作關系，政府希望通過前置的資格預審程序，實現項目實施機構對參與PPP項目的社會資本進行更為嚴格的篩選和把控，保障項目安全。

PPP采購應該使用以下法規：《政府采購法》《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》《政府采購競爭性磋商方式管理暫行辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《招標投標法》《招標投標法實施條例》。

七、PPP項目采購模式選擇

公開招標：適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

邀請招標：只能從有限范圍的供應商處采購的；采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。

競爭性談判：招標后沒有供應商投標；規格或者采購要求不清晰；采購時間緊迫；不能事先計算出價格總額的。

競爭性磋商：參照《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》執行。

單一來源采購：只能從唯一供應商處采購的；發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要從原供應商處添購。

項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（一）公開招標采購方式

公開招標：就是采購人按照法定程序，通過發布招標公告的方式，邀請所有潛在的不特定的供應商參加投標，采購人通過事先確定的評定標準，從所有投標供應商中，擇優選出合格中標人，并與之簽訂采購合同的一種采購方式。

優點：信息發布透明、選擇范圍廣、競爭范圍大、公開程度高。與其他采購方式相比，無論是透明度上，還是程序上，都是最富有競爭力和規范的采購方式，也能最大限度地實現公開、公正、公平原則。但可控性差。

（二）競爭性磋商采購方式

競爭性磋商采購方式，是指采購人、政府采購代理機構通過組建競爭性磋商小組（以下簡稱磋商小組）與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行磋商，供應商按照磋商文件的要求提交響應文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選供應商名單中確定成交供應商的采購方式。

第三部分 PPP實踐案例

案例一：河南省光山縣垃圾焚燒發電廠PPP項目

一、項目概況

本項目工程位于光山縣寨河鎮謝店子西北廠址，新建一座1200噸/日垃圾焚燒發電廠一座，分兩期建設，一期配置一臺600t/d機械爐排爐和一臺12MW凝汽式汽輪發電機組，年處理垃圾量21．9萬噸。二期增加一臺600t/d機械爐排爐和一臺12MW凝汽式汽輪發電機組。本項目一期工程總投資為32549萬元。

二、項目運作基本情況

實施機構：經光山縣人民政府授權，光山縣公用事業局作為本項目實施機構。

運作模式：BOT，合作期限30年，建設期1年。

采購模式：公開招標。目前投資人與政府已就特許經營協議和股東協議進行簽約。

由于光山縣實際日處理垃圾焚燒量不足300噸，選址時考慮將周邊縣區垃圾資源化利用，采取與潢川縣、息縣共享共建模式并達成合作協議。

三、模式要點

投資人采購：項目通過公開招標方式選擇社會投資人。

項目公司組建：選中的社會投資人與光山縣指定的公司（光山縣發展投資有限責任公司），按照約定的出資比例在光山縣出資組建項目公司。本項目社會投資人在項目開標前已在光山縣獨資注冊成立了項目公司，注冊資本金約1億元。項目確認談判時雙方就股東比例達成一致，社會投資人轉讓股權10%給光山縣發投公司。

特許經營權授予：光山縣公用事業局與社會投資人草簽《特許經營協議》，公用事業局授予項目公司特許經營權。項目公司在特許經營期內負責本項目的投融資、建設、運營、維護和更新改造項目設施，向社會公眾提供持續穩定的生活垃圾處理服務，并接受公眾監督。

光山縣公用事業局根據項目特許經營協議約定向項目公司支付垃圾處置服務費。此外，項目公司與電力企業簽署購售電合同，按照約定接受上網電量并支付購電費用。

特許經營期屆滿時，項目公司將本項目設施無償、完好地移交給光山縣公用事業局或其指定機構。

項目融資安排：本項目總投資為32549萬元，社會資本出資8788．23萬元，光山縣發投出資976．47萬元，剩余資金由社會資本自行籌集。

其他合同安排：本項目涉及的其他合同體系包括售電合同、公司章程、融資協議、工程總承包合同、工程監理合同、設備采購合同和保險合同等。

四、投融資結構

本項目的資本金不少于項目投資總額的20%，其他資金由社會投資人自行籌集。上海康恒環境股份有限公司（下稱“上海康恒”）與光山縣發展投資有限責任公司（下稱“發投”）成立項目公司實施本項目。上海康恒持有項目公司90%股權，發投持有項目公司10%股權。

序號資金來源金額（萬元）所占比例1發投976．47 3%2上海康恒8788．23 27%3項目公司融資22784．3 70%合計32549 100%

采用PPP模式運作的鄭州市107輔道快速化工程

五、項目回報機制

項目公司完成本項目投資、建設并經驗收合格后，需提供運營管理維護服務，項目公司通過垃圾焚燒發電上網獲得的售電收益。另外，由政府對本項目運營和維護成本扣除售電收益后，以生活垃圾處置服務費方式向項目公司支付補貼。故本項目采取政府可行性缺口補助模式，由政府承擔部分運營補貼支出責任。可行性缺口補貼在財政一般公共預算支出中列支。

垃圾處理補貼費。由社會資本在投標時報出，本項目中標人報出的補貼費單價為54．6元/噸。

售電收入。根據項目公司與電力企業簽訂《購售電合同》，電力企業根據合同約定方式向項目公司支付費用。

案例二：鄭州市107輔道快速化PPP項目

一、項目基本情況

項目規模：107輔道道路規劃紅線寬80米，全長約20．66公里。本工程初步設計報告的設計總長14．73公里，分為高架北段（北四環—金水東路）10．19公里，隧道段（金水東路—商都路）2．83公里，高架南段（經南八路—南四環）1．71公里。

項目投資：本工程估算總投資（不包含征地拆遷費用和交通工程建設費用）約為80億元。

基本邊界條件

實施機構：鄭州市城鄉建設委員會和鄭州城建集團投資有限公司

運作模式：DBOT

合作期限：14年

建 設 期：2年

二、投融資結構

本項目的資本金為項目投資總額的25%，其他資金可通過銀行貸款、股東貸款等方式籌集。

中電建路橋集團有限公司—上海浦東發展銀行股份有限公司（下稱“中電建聯合體”）與鄭州城建集團投資有限公司（下稱“城建集團”）成立項目公司實施本項目。中電建聯合體持有項目公司95%股權，城建集團持有項目公司5%股權。

序號資金來源金額（億元）所占比例1城建集團1 1．25%2中電建聯合體19 23．75%3項目公司融資60 75%合計80 100%

差異點PPPBT項目期限大于10年3～5年支付方式購買服務資產或股權回購績效考核對運營養護有考核對運營養護無考核回報性質考核不達標扣除養護費，不是固定回報是固定回報風險分配承擔運營和養護風險不承擔運營和養護風險運作程序規范，嚴格按照113號文運作缺乏法律支撐

三、項目回報機制

項目公司完成本項目工程投資、建設并提供運營維護服務，通過獲得可用性服務費和運維績效服務費的方式收回投資并獲得合理回報。該服務由政府購買，費用在財政一般公共預算支出中列支。

可用性服務費：“項目全部建設成本”對應的成本和投資收益，根據財金〔2015〕21號文中相關公式進行計算。最終價格，中標價為“建安費下浮5%，利潤率7．8%，折現率5．7%”；每年支付10．02億元，合計120．27億元。

運維績效服務費：購買項目公司為了維持項目可用性所進行的運營維護所產生的費用2673萬元/年。

四、非收費道路PPP和BT的差異（見本頁下圖）

（此文根據作者在河南百城提質培訓上的錄音及課件整理，未經本人審閱）