對中國參與網絡空間全球治理進程的思考

吳寧

?

對中國參與網絡空間全球治理進程的思考

吳寧

（北京科學技術情報學會，北京 100010）

梳理了當前網絡空間國際治理現狀，深入分析了網絡空間全球治理面臨的困難與挑戰，在充分理解領會中國網絡空間國際合作戰略的基礎上，提出了參與網絡空間國際治理應注重把握的原則，以及積極引領網絡空間國際規則制定、爭取更多網絡空間話語權和制度性權力可考慮采取的相關舉措。

網絡空間；全球治理；網絡空間國際規則

1 引言

隨著人類社會進入互聯網時代，網絡資源成為全球公共資源，網絡空間逐步成為世界各國生存和發展的新空間。當前網絡空間仍處于秩序構建階段，西方國家憑借技術優勢在網絡空間占據領先地位，在網絡信息技術廣泛普及和快速發展的背景下，發展中國家，特別是新興國家開始積極參與網絡空間全球治理。2016年9月，習近平同志在中央政治局集體學習時指出，當前加強全球治理、推動全球治理體系變革是大勢所趨，要加大對網絡等新興領域規則制定的參與[1]。截至2016年12月，中國互聯網網民規模已達7.31億，相當于歐洲人口總量[2]，作為名副其實的網絡大國，中國應著重突出人類共同福祉、共同利益，強化命運共同體理念，從合作角度推動國際規則制定和國際立法，體現大國歷史責任與擔當。

2 網絡空間國際治理現狀

2.1 美國網絡空間國際戰略近年出現調整轉向

美國憑借技術、資源優勢，一直占據掌握網絡空間霸主地位，并大肆宣揚“互聯網自由”，宣揚“公開、透明和人權”等所謂的普世價值，意在維護其網絡空間既得利益。2013年“棱鏡門”事件后，國際社會紛紛質疑美國主張網絡開放和網絡自由的真實意圖。美國國內輿論也要求限制情報部門監控網絡數據的方式和范圍，強調注重保護個人隱私。國內外壓力促使奧巴馬政府對美國網絡安全戰略進行調整。2016年10月1日，美國商務部正式向互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN，The Internet Corporation or Assigned Names and Numbers）移交互聯網域名管理權，標志著美國政府單邊控制國際互聯網關鍵資源管理權的格局正式結束。近年來，美國政府還著力緩解與歐洲盟友的關系。2015年9月至2016年12月，歐美完成“雨傘協議”談判，對犯罪調查的數據進行相關保護。2016年6月，美國與歐盟就新的跨大西洋數據傳輸協議《歐美“隱私盾”協議》達成一致，美國政府書面承諾不再對流向美國的歐洲個人信息進行不加鑒別、大規模的監視，成為雙方在網絡安全領域上的重要突破。

2.2 發展中國家逐步活躍在網絡空間全球治理舞臺

隨著網絡話語權意識的覺醒，近年來，以金磚國家和上海合作組織為代表的新興國家和區域組織開始密切合作，積極參與全球網絡治理進程。2013年4月，中國、俄羅斯、印度、巴西等以金磚國家名義向聯合國提出《加強國際合作，打擊網絡犯罪》的決議草案，要求進一步加強聯合國對網絡犯罪問題的研究應對，體現發展中國家的利益和訴求。2015年1月，上海組織成員國向聯合國大會提交新版《信息安全國際行為準則》，強化了互聯網治理、彌合數字鴻溝等內容，并新增了網絡領域建立信任的措施。2016年10月，東盟舉行網絡安全部長級會議，明確東盟下步制定網絡安全合作機制，致力于推動建立東盟以及全球網絡空間行為準則。當前，發展中國家積極主張各國平等參與互聯網治理，制定網絡信息安全國際行為準則，建立多邊、民主和透明的網絡空間全球治理體系，對西方主導的網絡空間秩序形成有力制衡。

2.3 聯合國在網絡空間治理中的作用持續提升

在新興國家推動下，聯合國自2004年以來已成立了五屆信息安全政府專家組，就網絡安全、打擊網絡犯罪、網絡恐怖主義以及開展網絡空間國際合作等議題進行專題討論，旨在制定網絡安全領域指導性原則和規范。2013年6月，聯合國信息安全政府專家組發布報告，首次明確了“國家主權和源自主權的國際規范及原則適用于國家進行的信通技術活動，以及國家在其領土內對信通技術基礎設施的管轄權。”[3]同時，報告進一步認可了《聯合國憲章》在網絡空間中的適用性。該報告表明信息發達國家和信息發展中國家在網絡空間治理認知理念的兼容性不斷提高。2015年7月，聯合國信息安全政府專家組公布了第三份關于網絡空間國家行為準則的報告。這份報告在保護網絡空間關鍵基礎設施、建立信任措施、國際合作等領域達成了原則性共識。2016年7月，聯合國信息安全政府專家組一致認可《聯合國憲章》在網絡空間國際規則中的基礎地位以及國家主權、和平解決爭端等原則適用網絡空間。在發展中國家特別是新興國家的積極推動下，聯合國信息安全政府專家目前已成為網絡國際規則制定方面的國際權威機構。

2.4 多利益攸關方治理模式已然形成勢頭

隨著互聯網逐步發展成為面向全球的公共基礎設施，“互聯網的國際治理必須是多邊、透明和民主的，并有政府、私營部門、民間團體和國際組織的充分參與”[4]，已逐步成為國際共識。2005年，信息社會世界高峰會議發布《信息社會突尼斯議程》，明確在各個層面應盡可能采用多利益攸關方模式參與互聯網治理，各國政府、私營部門、民間團體和國際組織等都列入其中，同時該議程還認為各國政府需要與各利益攸關方協商制定公共政策，由此成立了聯合國互聯網治理論壇。該論壇每年邀請各國公私領域決策者針對互聯網治理問題進行廣泛交流，現已成為國際上探討互聯網治理政策的重要平臺。2015年，巴西政府與ICANN共同舉辦“互聯網治理的未來——全球多利益相關方會議”，影響了國際互聯網治理變革進程。此后，針對美國政府2016年移交互聯網域名系統管理權，ICANN董事會主席史蒂夫·克羅克指出，相關舉措展示了“多利益攸關方模式的卓越能力”。多利益攸關方模式還得到了世界經濟和發展組織、歐洲委員會、國際電信聯盟（ITU，International Telecommunication Union）等多個國際組織和多邊組織的支持，目前已成為全球互聯網治理的一種主要選項。

3 網絡空間全球治理面臨的困難與挑戰

3.1 全球網絡空間資源配置分布不均衡

20世紀90年代，互聯網為代表的信息通信技術興起，少數發達國家憑借自身經濟實力和技術優勢，在網絡信息資源、信息通信技術以及網絡信息傳播等方面占有壟斷控制地位，形成了對其他國家極為不平等的狀況。根據國際電信聯盟數據[5]，全球互聯網用戶從2015年的32億提升至2016年的35億，互聯網普及率達47.1%，但仍有半數以上人口沒有使用過互聯網。發達國家互聯網用戶普及率超過80%，不發達國家和地區的普及率僅為23.5%。數字鴻溝導致數字霸權，雖然互聯網的開放性讓社會各階層都擁有了話語權，但數字鴻溝問題使網絡話語權仍然掌握在網絡信息資源富集者手中。數字霸權又導致了網絡空間規則制定的不公平性。在各國參與網絡空間全球治理過程中，某些發達國家依仗自身強勢的話語權，一直在為網絡空間全球治理“定調”。

3.2 網絡空間軍事化威脅網絡空間和平穩定

近年來，西方國家紛紛組建網絡戰部隊，提升網絡攻擊能力，打造軍事同盟，美國引領的網絡空間軍備競賽已然開始，對和平利用網絡空間構成潛在威脅。2016年10月，美軍133支專業化網絡任務部隊已全部形成初始作戰能力，并已在敘伊戰場上投入使用[6]。美國新任總統特朗普上任后宣稱，網絡空間是新型戰場，將優先通過美軍網絡司令部提升網絡防御和進攻能力。北約秘書長多次公開表示，網絡防御已成為北約集體防御的一項重要任務。為謀求網絡空間軍事行動合法化，西方加快相關國際立法步伐。北約網絡合作防御卓越中心組織西方國際法專家于2013年出臺《網絡戰適用的國際法——塔林手冊1.0》，以武裝沖突法為依據，推出首部“網絡空間交戰規則”。2017年，又推出《網絡行動適用的國際法——塔林手冊2.0》，全面分析了現有國際法如何適用網絡戰，并將相關規則由戰時拓展至和平時期的網絡行動，試圖將其樹立成網絡空間立法“范本”，并試圖將西方在現行國際法秩序中的先發和主導優勢再次復制到網絡空間。

3.3 網絡犯罪與網絡恐怖主義尚無有效應對措施

黑客和網絡犯罪已成為一個全球性問題，其跨國性、高科技和隱蔽性給各國國家安全和社會穩定帶來了前所未有的挑戰。黑客組織常在目標國家以外地區發起網絡攻擊，由于各國各地法律不同、針對網絡空間的立法進程滯后，受害方很難對其進行有效打擊和處置。2017年5月，全球150多個國家，約3.041×106個IP地址遭受勒索軟件攻擊，凸顯了在國際合作打擊網絡犯罪能力低下的情況下，全球網絡安全陷入的窘境。此外，恐怖主義勢力近年來越來越頻繁地使用網絡和社交媒體傳播恐怖主義、招募人員、散布恐怖信息、施加政治影響，對國際社會構成新型威脅。雖然國際社會就治理網絡恐怖主義已初步達成共識，但由于各國在國家利益和對恐怖主義的認識上分歧較大，距離建立網絡反恐國際合作治理機制的目標仍有很長距離，特別是當前西方國家對恐怖主義采取雙重標準、與民族宗教問題掛鉤等一系列問題，阻礙和制約了打擊網絡恐怖主義相關國際規則的制定。

3.4 新興網絡信息技術給網絡空間行為規則構建帶來挑戰

盡管國際社會目前已就網絡空間行動適用的國際法展開研究討論，但網絡信息技術的迅速發展遠領先于網絡空間行為規則、法律體系的構建進程，使當前網絡空間出現的新情況，新問題尚無有效解決辦法，網絡沖突行為缺乏有效管控，互聯網關鍵基礎設施等未能得到全面保護。例如，大數據、物聯網等技術在驅動新一輪經濟增長方面成為重要引擎，但在數據采集、存儲、使用監管，以及跨境自由流動和本地存儲方面的相關制度規范嚴重不足，造成當前常見的大規模數據泄露、物聯網遭網絡攻擊事件頻發等狀況；再比如以比特幣、區塊鏈技術為代表的各種去中心化、自治化、自主化等新技術，在帶來創新紅利的同時，也帶來政府執法監管難題，公民隱私侵權問題，以及涉洗錢、暴力、恐怖等國家安全問題。目前上述相關問題已成為網絡空間國際規則制定中的博弈焦點。

4 中國參與網絡空間全球治理的關注點

中國在網絡空間規則制定中的主動性和話語權隨著自身國力發展壯大而不斷提升。2017年3月，中國發布了《網絡空間國際合作戰略》（簡稱《合作戰略》），系統闡述了參與全球網絡治理的目標與主張。為更好地貫徹落實習近平同志關于加大對網絡等新興領域規則制定的參與，根據我國《合作戰略》精神，應當把握好以下原則。

4.1 通過倡導主權、平等，與發展中國家形成理念共識

當前虛擬的網絡空間同現實世界一樣，資源分配不均、發展不平衡，存在霸權主義、強權政治和新干涉主義。“棱鏡門”事件等反映出一些國家憑借網絡資源和技術領先優勢，在網絡安全方面搞雙重標準，一方面大肆侵犯他國主權，一方面推行所謂“網絡自由”。2014年7月，習近平同志在巴西國會《弘揚傳統友好共譜合作新篇》的演講中強調，互聯網技術再發展也不能侵犯他國的信息主權，國際社會要本著相互尊重和相互信任的原則，通過積極有效的國際合作，建立多邊、民主、透明的全球互聯網治理體系，受到國際社會廣泛贊譽，特別得到了廣大發展中國家支持。當前互聯網發展呈“大南移”態勢,發展中國家潛力巨大，他們網絡主權意識覺醒，要求合理分配互聯網基礎資源，各國平等參與網絡空間國際治理的呼聲日益強烈。堅持尊重主權、民主平等的原則，有助于與其形成理念共識，在國際場合與西方國家抗衡。

4.2 堅持對話、合作的原則，與西方國家擴大利益共同點

中國與西方國家存在理念差異，但彼此還有更多共同利益，如打擊網絡犯罪、網絡恐怖主義，加強數字經濟合作等。堅持與西方主要國家開展網絡對話，加強合作、增進互信、管理控制危機，對形成我國國際秩序影響力和塑造力、增強網絡空間博弈主動性具有重要作用。目前，中國已同美國、英國、法國、德國、澳大利亞、日本、韓國等國家廣泛開展了網絡對話和雙多邊合作，近年來，習近平同志多次訪美，就網絡安全問題與美國政府達成一致，維護了中美網絡雙邊關系的穩定。特朗普政府上任后，習近平同志又與特朗普政府建立了執法及網絡安全對話機制，延續了中美平穩關系，對維護網絡空間國際秩序穩定做出顯著貢獻。同時，雖然歐洲國家在網絡空間治理理念有很多方面效法美國，但在網絡空間發展利用等方面與美國立場并不完全一致。當前中國積極參與了包括倫敦進程在內的由歐洲國家牽頭的網絡空間國際治理進程，并開展了打擊網絡犯罪、加強網絡能力建設等合作，消除了歐洲國家關于網絡空間中國威脅的恐懼，在國際規則制定中緩解了我國的外部壓力。

4.3 堅持多邊主義模式，遏制網絡霸權

網絡空間國際治理迄今仍缺乏普遍共識和明確的國際規則。明確影響網絡空間國際秩序建立的因素主要是西方國家堅持維護自身利益，導致國際網絡規則制定和立法進程艱難。特別是特朗普政府上任后，明確表示把美國利益擺在優先位置，維持美國全球領先與主導地位，未來將可能更多從自身實際利益出發，采取單邊行動。習近平同志在第二屆世界互聯網大會上指出，國際網絡空間治理應該堅持多邊參與，由大家商量著辦，不搞單邊主義，不搞一方主導或由幾方湊在一起說了算[7]。積極推動利用聯合國等具有廣泛影響力的政府間組織的平臺，結合國際網絡技術組織規范建設方面的經驗和能力，有助于通過談判、磋商等方式，將網絡規范形成具有約束力的條約、公約，是建立國際網絡規則的正確道路。

4.4 倡導中國方案，引領國際規則制定

習近平同志在第二屆、第三屆世界互聯網大會演講時提出的網絡空間和平共處“四項原則”和構建網絡空間命運共同體“五點主張”，以及堅持以人類福祉為根本、堅持網絡主權理念的論述，組成了網絡空間國際治理中國方案的框架。中國方案既符合全球各國共同利益訴求，又體現了互聯互通、共享共治的互聯網精神，雖然一些西方國家不愿接受中方主張，但尊重網絡主權作為中國方案的核心理念已經得到大多數國家的響應和支持，切實影響了網絡空間國際秩序。2017年3月，我國頒布的《網絡空間國際合作戰略》再次明確了積極推進全球互聯網治理體系變革的戰略目標和行動計劃，其中關于推動數字經濟發展和數字紅利普惠共享，加強全球信息基礎設施建設和保護的做法，集中反映了廣大發展中國家的利益和心聲，展現了大國的責任與擔當。當前，從網絡大國走向網絡強國已上升為國家戰略，“加快提升我國對網絡空間的國際話語權和規則制定權”是習近平同志提出的建設網絡強國的六大舉措之一[8]，我國應乘勢而為，大力傳播倡導中國方案，贏得國際社會廣泛支持，以更加自信和主動的姿態參與主導網絡空間國際秩序構建。

5 中國積極參與網絡空間全球治理的重要舉措

加強網絡空間國際規則的制定首先要加強自身能力建設，掌握先進網絡信息技術，為制定標準奠定堅實基礎，加強人才儲備做好相關研究。用好、用足我國在網絡領域作用和地位顯著提升的機遇，加強運籌，以制定互聯網公約、網絡犯罪國際公約等為突破口，多管齊下，加大投入和參與，爭取更多網絡空間話語權和制度性權力。

5.1 加強自身能力建設，提升規則制定的軟硬實力

技術決定標準，標準決定規則，只有技術實力作為支撐，才能確保中國在網絡空間國際規則制定方面擁有發言權。經過長期投入與集中攻關，目前我國在網絡信息技術等領域已處于世界先進水平，完全有能力在國際舞臺上傳播推廣“中國方案”。新形勢下，我國要牢牢把握全球科技發展大勢，繼續加大對關鍵技術研發的投入力度，以推進“互聯網+”“數字一帶一路”等戰略為契機，力爭突破核心技術，做好推廣應用與產業培育，為經濟發展和轉型升級注入新動力，為提升國家綜合實力奠定堅實基礎。當前，網絡空間“建章立制”尚處起步階段。要形成完備的國際規則體系還有很長的路要走，這需要人才和智力支持。我國應加強相關理論規范的研究和人才儲備，特別是要進一步加強統籌協調，充分調動國內各“利益攸關方”積極性，充分發揮企業、學術界等社群組織在國際社會中的作用，掌握國際規則制定的主動權。

5.2 積極推動聯合國框架下的網絡空間國際治理體系

聯合國作為最具權威和影響力的國際組織，是開展網絡空間治理最合理、最具代表性的平臺。在聯合國框架下，推動國際多邊、雙邊合作，共同治理網絡空間已成為國際社會的共識。推動網絡空間治理體系建設可以從以下3個方面著手。1) 積極推動在聯合國主導下的國際互聯網公約制定。通過制定公約，確認網絡空間主權國家的權力，體現發展中國家享有更加公平競爭的數字環境、平等參加相關國際機構工作的需要。2) 通過推動聯合國框架下具有廣泛代表性的國際組織協調全球互聯網政策和行動，如聯合國下屬的國際電信聯盟，由于它具備歷史悠久、成員基礎廣泛、擁有基礎設施等優勢，能夠勝任相應的監管職責，在未來全球互聯網治理中要發揮應有的作用。3) 積極推動聯合國框架下制定打擊網絡犯罪的多邊條約。目前，《網絡犯罪公約》歸根結底是西方國家牽頭制定的地區性公約，加入門檻高、程序復雜，不具有真正的開放性，廣大發展中國家沒有參與公約制訂，不適合作為全球性法律標準。

5.3 通過各類國際組織與合作平臺提升影響力與塑造力

圍繞“一帶一路”建設，拓展我國周邊和“一帶一路”沿線國家在網絡信息技術領域的戰略互信和互聯互通，在發展數字經濟、網絡文化建設、彌補數字鴻溝等方面輸出最佳中國方案，樹立負責任大國的良好形象。利用好金磚國家、上海合作組織等現有制度在信息安全、互聯網治理等領域的規范價值和平臺作用，特別是在上海合作組織在第69屆聯合國大會上提交的“信息安全國際行為準則”更新草案基礎上，進一步擴大共識范圍，爭取形成更大的影響力。借助世界互聯網大會（烏鎮峰會）以及中日韓、東盟地區論壇、博鰲亞洲論壇等系列框架下的網絡安全議題活動，深化與各國的網絡安全雙邊或多邊對話，拓展網絡空間交流合作空間。此外，我國還應積極參與到以ICANN為核心的互聯網域名治理體系中，通過與民間社群密切融合，發揮非政府力量的影響力，提升我國域名管理參與度，充分利用ICANN框架的游戲規則，將我國互聯網治理理念和價值觀輸送至該組織決策群體，有效維護中國網絡主權，并積極引導國際域名治理改革發展進程。

5.4 做好開放環境下應對各類挑戰和風險的準備

面對網絡空間這個全球公域治理問題，如何就各國關切的核心問題達成廣泛共識，化解矛盾與爭端是當前面臨的主要挑戰之一。目前各國基于自身利益考慮，在網絡主權、信息主權、信息自由流動等互聯網治理核心概念上不可避免地存有很大分歧，在了解上述差異的同時，應本著自愿、平等、互利的原則，尋找各方利益共同點，通過加強協商、細化規則、分級分類解決矛盾等方式制定規則。另外，互聯網的開放性、包容性客觀上讓參與互聯網治理的主體不再僅局限于政府本身，如何在政府主導下，運用好、發揮好民間組織優勢，也是需要面對的重要挑戰。可以通過大力扶植國內企業、社群組織、行業及學界團體等，積極參與在國際社會的數字經濟合作、網絡技術標準制定、國際法律法規研究等活動，發揮各方影響力，配合政府引導國際規則制定朝于我國有利方向發展。有開放就有風險，網絡安全是當前面臨的新的綜合性挑戰。習近平同志指出，網絡安全是整體的、動態的、開放的、相對的和共同的[9]。在開放的環境下談治理必須把網絡安全作為前提條件，必須要用國家網絡安全觀進行全程指導，在規則博弈中才能夠及時發現威脅、有效化解安全風險。

6 結束語

當前網絡空間國際規則處于形成期，同時也是中國參與網絡空間全球治理的關鍵期，有挑戰更有機遇。中國應借助日益增長的國家實力和國際影響力，積極參與網絡空間制度變革進程，堅持廣泛對外合作，積極建立共識，主動向外輸出中國方案和治理理念，引領并推動網絡空間法制化和治理制度走向深入、不斷完善。

[1] 習近平. 加強合作推動全球治理體系變革共同促進人類和平與發展崇高事業[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-09/ 28/c_1119641652.htm.

XI J P. Making closer cooperation to pursue reforms to the global governance system and advance the noble cause of peace and development for mankind[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/ 2016-09/28/c_1119641652.htm.

[2] 中國互聯網網絡信息中心. 第39次《中國互聯網網絡發展狀況統計報告》[R]. 2017.

CNNIC. The 39th statistical report on Internet development in China[R]. 2017.

[3] 聯合國信息和電信領域發展政府專家組. 從國際安全的角度來看信息和電信領域的發展[R]. 2013.

Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications. Developments in the field of information and telecommunications in the context of international security[R]. 2013.

[4] 信息社會突尼斯議程[C]//信息社會世界高峰會議. 2005.

The Tunis agenda for the information society[C]//World Summit on the Information Society. 2005.

[5] International Telecommunication Union. Measuring the information Society Report[R]. 2016.

[6] The New York Times. U.S. cyberattacks target ISIS in a new LIne of combat[EB/OL]. http://www.nytimes.com/2016/04/25/us/politics/ us-directs- cyberweapons-at-isis-for-first-time.html.

[7] 習近平在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/16/c_1117481089.htm

XI J P. Speech at the opening ceremony of the second world international conference[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/ 2015-12/16/c_1117481089.htm.

[8] 中共中央政治局就實施網絡強國戰略進行第三十六次集體學習[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/09/content_5116444.htm.

The Political Bureau of the CPC Central Committee conducted the thirty-sixth collective study on the implementation of the cyber power strategy[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/09/ content_5116444.htm.

[9] 習近平在網信工作座談會上的講話全文發表[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/25/c_1118731175.htm

Speech by Xi Jinping at the forum on cybersecurity and information work[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/25/ c_1118731175.htm.

Reflections on China’s participation in the global governance of cyberspace

WU Ning

(Beijing Science & Technology Information Society, Beijing 100010, China)

The current situation of global governance of cyberspace was combed, and the difficulties and challenges were analyzed deeply. Based on the fully understanding of the Chinese international strategy of cooperation on cyberspace, the principles of participation on global governance of cyberspace, which should be paid attention to, were proposed, as well as the measures on leading the establishment of international rules on cyberspace to strive for discourse right and institutional power.

cyberspace, global governance, international rules in cyberspace

D820

A

10.11959/j.issn.2096-109x.2017.00176

吳寧（1971-），女，江蘇江陰人，北京科學技術情報學會副研究員，主要研究方向為網絡安全、信息資源。

2017-05-11；

2017-05-31。

吳寧，zybyckq@sina.com