美國特拉華河流域管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

姜傳隆

（廣東省韓江流域管理局，廣東 汕頭 515041）

水文水資源

美國特拉華河流域管理經(jīng)驗(yàn)及啟示

姜傳隆

（廣東省韓江流域管理局，廣東 汕頭 515041）

以美國特拉華河流域管理為實(shí)例，介紹了特拉華河流域概況；分析了特拉華河流域管理體制機(jī)制，包括流域委員會(huì)的成立、組成、職權(quán)和運(yùn)行情況；總結(jié)了特拉華河流域水量調(diào)配措施，包括水量分配、水量調(diào)度、干旱應(yīng)對(duì)情況；總結(jié)了特拉華河流域水質(zhì)監(jiān)管措施，包括水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)情況；提出了特拉華河流域管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國流域管理的主要啟示。

特拉華河；流域管理；水資源管理；水質(zhì)

1 流域概況

特拉華河是美國密西西比河以東最長(zhǎng)的主干流無壩河流，從紐約州漢考克東、西支流匯合處綿延531km，經(jīng)特拉華灣進(jìn)入大西洋；有216條支流，其中最大的支流是位于賓夕法尼亞州的Schuylkill河和Lehigh河；流域面積35066km2，分布于紐約州、賓夕法尼亞州、新澤西州及特拉華州。特拉華河為1500多萬人供水；其中，約有700萬人生活在地處特拉華河流域外的紐約市和新澤西州北部，紐約市供水約有一半來自特拉華河支流上的3大水庫 （Cannonsville水庫、Pepacton水庫和Neversink水庫）［1］。

20世紀(jì)上半葉，特拉華河污染十分嚴(yán)重，部分河段被稱為美國污染最嚴(yán)重的河流之一。過去幾十年間，美國聯(lián)邦、州政府為了治理和修復(fù)特拉華河，采取多樣化的河流整治措施，這些措施被譽(yù)為全世界最成功的水質(zhì)治理案例之一。現(xiàn)在，特拉華河常年產(chǎn)魚，還有魚類洄游產(chǎn)卵；從特拉華河的紐約上游段到特拉華灣，都有以魚類為主食的禿鷹筑巢常駐。雖然流域治理工作尚未結(jié)束，某些河段至今還沒有達(dá)到美國《清潔水法》規(guī)定的“適合垂釣和游泳”的目標(biāo)，但是從惡臭熏天、充滿毒物到魚類遍布、大部分河段水質(zhì)達(dá)標(biāo)，特拉華河的治理成就舉世矚目。

2 流域管理體制

2.1 流域委員會(huì)成立

在20世紀(jì)60年代之前，特拉華河流域曾是美國州際爭(zhēng)奪用水權(quán)的競(jìng)技場(chǎng)。在20世紀(jì)上半葉期間，流域外紐約市規(guī)劃從特拉華河流域調(diào)水，遭到了流域下游3個(gè)州的反對(duì)。各州因此互相將對(duì)方訴至法院。美國最高法院針對(duì)新澤西州與紐約州的互訴案件頒布了1954年法令。1961年，肯尼迪總統(tǒng)和特拉華州、新澤西州、賓夕法尼亞州和紐約州的州長(zhǎng)簽署《特拉華河流域協(xié)定》并同時(shí)立法成為法律，創(chuàng)立了一個(gè)具有法律效力的流域機(jī)構(gòu)——特拉華河流域委員會(huì)，統(tǒng)一管理流域河流系統(tǒng)而不考慮行政邊界。

2.2 流域委員會(huì)組成

流域委員會(huì)的委員包括流域4個(gè)州的州長(zhǎng)和1名由美國總統(tǒng)任命的代表。基于五方之間的輪換原則，委員會(huì)每年選舉一次主席、副主席和第二副主席。每個(gè)正式委員可以任命一個(gè)代理委員，州長(zhǎng)從其州環(huán)境機(jī)構(gòu)中挑選高級(jí)官員擔(dān)任，聯(lián)邦代理委員仍由總統(tǒng)任命。正式委員有表決投票權(quán)；正式委員缺席時(shí)，代理委員有表決投票權(quán)。委員會(huì)下設(shè)防洪咨詢、監(jiān)測(cè)咨詢和協(xié)調(diào)、流量監(jiān)管咨詢、有毒物質(zhì)咨詢、水資源管理咨詢、水質(zhì)咨詢6個(gè)專業(yè)咨詢委員會(huì)。

2.3 流域委員會(huì)職權(quán)

流域委員會(huì)在流域水資源開發(fā)、利用、保護(hù)及水污染控制、自然生態(tài)保護(hù)、土地利用管理方面具有廣泛的權(quán)力，它不僅是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而且是權(quán)力機(jī)構(gòu)，可以制定政策、法規(guī)，決定流域內(nèi)的有關(guān)事務(wù)，可以制訂和實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)的流域水資源管理政策，并根據(jù)相關(guān)政策和規(guī)劃，鼓勵(lì)相關(guān)機(jī)構(gòu)規(guī)劃、開發(fā)和投資水資源項(xiàng)目。根據(jù)《特拉華河流域協(xié)定》，委員會(huì)主要職權(quán)可以概括為水質(zhì)管理、供水管理、干旱管理、防洪減災(zāi)、流域規(guī)劃、審查許可等。

2.4 流域委員會(huì)運(yùn)行

2.4.1 表決機(jī)制

委員會(huì)委員具有同等效力的投票權(quán)，除了每年的預(yù)算和旱災(zāi)宣言需要全體委員一致通過外，大多數(shù)事項(xiàng)的決策只需要多數(shù)票通過。委員會(huì)委員沒有否決權(quán)，對(duì)提交委員會(huì)討論的議題有一次投票權(quán)。五個(gè)委員中，多數(shù)投票贊成即通過；未經(jīng)多數(shù)投票贊成，委員會(huì)不得做出任何決定。委員會(huì)做出的決定，由各委員負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行，各州委員（州長(zhǎng)）負(fù)責(zé)本州貫徹實(shí)施委員會(huì)決定，因此，委員會(huì)一般不直接對(duì)州有關(guān)部門發(fā)號(hào)施令。

2.4.2 會(huì)議機(jī)制

委員會(huì)的會(huì)議主要包括關(guān)于政策事項(xiàng)、水資源項(xiàng)目監(jiān)管審查的業(yè)務(wù)會(huì)議和聽證會(huì)，以及委員會(huì)各個(gè)專業(yè)咨詢委員會(huì)的會(huì)議。這些會(huì)議均向公眾開放；委員會(huì)的會(huì)議記錄也對(duì)公眾開放，公眾可以在常規(guī)辦公時(shí)間查閱。一般來說，委員會(huì)的業(yè)務(wù)會(huì)議每季度舉行一次，聽證會(huì)在業(yè)務(wù)會(huì)議的4～5個(gè)星期前舉行，使工作人員和委員有時(shí)間充分審查和回應(yīng)有關(guān)各方的意見。

2.4.3 協(xié)作機(jī)制

委員會(huì)與聯(lián)邦政府、流域州密切合作，為特拉華河流域提供全面主動(dòng)的水資源管理。委員會(huì)聯(lián)邦委員代表所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。委員會(huì)與每個(gè)流域州簽訂管理協(xié)議，規(guī)定了兩個(gè)實(shí)體如何合作。《特拉華河流域協(xié)定》為成員與其合作伙伴、利益相關(guān)者提供了流域水資源合作計(jì)劃，委員會(huì)協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州機(jī)構(gòu)的流域工作。委員會(huì)是聯(lián)邦政府和州以綜合的、非重復(fù)的和適應(yīng)的方式共同解決流域管理問題的平臺(tái)。

3 流域水量調(diào)配

3.1 流域水量分配

特拉華河流域通過水量分配解決州際用水沖突，保障流域用水需求。流域水量分配總體可分為3個(gè)階段。第1階段，1954年最高法院法令頒布。美國最高法院1954年法令完成特拉華河流域水資源初始分配，紐約市可從上游3大水庫調(diào)水303萬m3/d，并設(shè)定下游新澤西州蒙塔古控制斷面最小流量目標(biāo)50m3/s。第2階段，1983年誠信協(xié)議簽訂。特拉華河流域1961～1967年的干旱記錄表明，紐約市從上游3大水庫調(diào)水303萬m3/d后，無法滿足下游蒙塔古最小流量目標(biāo)。1983年，4個(gè)流域州和紐約市經(jīng)過談判簽訂 《誠信協(xié)議》，確定上游3大水庫為保護(hù)下游魚類的保護(hù)性下泄水量。第3階段，2007年靈活流量管理計(jì)劃制訂。2004年9月至2006年6月期間特拉華河干流發(fā)生3場(chǎng)嚴(yán)重洪水，流域面臨供水水庫用于提高防洪減災(zāi)能力的問題。2007年9月4個(gè)流域州和紐約市制訂《靈活流量管理計(jì)劃》，平衡上游三大水庫多重的、有時(shí)競(jìng)爭(zhēng)的用途。

3.2 流域流量目標(biāo)

流量目標(biāo)有助于確保河流中連續(xù)、充分的淡水基流，保護(hù)下游用水。特拉華河流域在新澤西州蒙塔古和特倫頓設(shè)定最小流量目標(biāo)。蒙塔古流量目標(biāo)由1954年最高法院法令設(shè)定，為50m3/s。在低流量時(shí)，美國地質(zhì)調(diào)查局可以指示紐約市擁有的上游3大水庫下泄水量滿足蒙塔古流量目標(biāo)。特倫頓流量目標(biāo)由流域干旱應(yīng)對(duì)計(jì)劃設(shè)定，為85m3/s。在低流量時(shí)，委員會(huì)可以指示Blue Marsh水庫和Beltzville水庫下泄水量，以滿足特倫頓流量目標(biāo)。

3.3 流域干旱應(yīng)對(duì)

委員會(huì)制訂了特拉華河全流域干旱應(yīng)對(duì)計(jì)劃和流域下游干旱應(yīng)對(duì)計(jì)劃。委員會(huì)的干旱應(yīng)對(duì)計(jì)劃是流域各州干旱計(jì)劃的補(bǔ)充。全流域干旱應(yīng)對(duì)計(jì)劃由上游三大水庫蓄水減少啟動(dòng)，基于蓄水規(guī)則曲線確定“干旱監(jiān)測(cè)”、“干旱預(yù)警”和“干旱應(yīng)急”的啟動(dòng)點(diǎn)，并分別確定相應(yīng)于 “正常運(yùn)行”、“干旱監(jiān)測(cè)”、“干旱預(yù)警”和“干旱應(yīng)急”等干旱條件時(shí)紐約市、新澤西州流域外調(diào)水量，以及蒙塔古、特倫頓流量目標(biāo)。流域下游干旱應(yīng)對(duì)計(jì)劃設(shè)定特倫頓流量目標(biāo)。委員會(huì)購買美國陸軍工程兵團(tuán)管理的Beltzville水庫和Blue Marsh水庫的蓄水權(quán)，指導(dǎo)兩個(gè)水庫泄水以滿足特倫頓流量目標(biāo)，以及用于流域下游啟動(dòng)干旱預(yù)警和干旱應(yīng)急。如表1。

表1 不同干旱條件下流域外調(diào)水量和流量目標(biāo)［2］

4 流域水質(zhì)監(jiān)管

4.1 流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

委員會(huì)制訂流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)將特拉華河劃分為不同水域，規(guī)定了每個(gè)水域的使用功能，并基于水域使用功能確定水質(zhì)目標(biāo)，基于水質(zhì)目標(biāo)確定污水排放質(zhì)量要求。流域?qū)嵤┡盼墼S可，既要符合水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，又要符合流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 流域水質(zhì)監(jiān)控

4.2.1 特殊保護(hù)水域監(jiān)測(cè)

為防止現(xiàn)有水質(zhì)優(yōu)于既定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的河流的退化，特拉華河整個(gè)非潮汐河段317km被確定為特殊保護(hù)水域，是美國實(shí)施反退化政策的最長(zhǎng)河流。每年5～9月，在非潮汐河段59個(gè)地點(diǎn)采樣并分析營養(yǎng)物質(zhì)、溶解氧和其他常規(guī)污染物、固體和細(xì)菌。通過監(jiān)測(cè)確定現(xiàn)有水質(zhì)是否發(fā)生可以測(cè)量的變化，保證水質(zhì)優(yōu)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)。

4.2.2 特拉華河口船運(yùn)監(jiān)測(cè)

特拉華河口船運(yùn)監(jiān)測(cè)始于1967年，是世界上運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)的監(jiān)測(cè)計(jì)劃之一。每年4～10月，在特拉華河口22個(gè)地點(diǎn)采樣分析常規(guī)和細(xì)菌參數(shù)、營養(yǎng)物質(zhì)、重金屬、葉綠素a、溶解二氧化硅和揮發(fā)性有機(jī)物［3］。監(jiān)測(cè)目標(biāo)是準(zhǔn)確、可靠評(píng)價(jià)特拉華河口水質(zhì)及達(dá)標(biāo)情況。

4.2.3 生物監(jiān)測(cè)

生物監(jiān)測(cè)始于2001年，并制訂和實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)健康和生物水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)方法。每年8月和9月期間，在非潮汐河段的25個(gè)淺灘棲息地對(duì)底棲大型無脊椎動(dòng)物和底棲固著生物（藻類）進(jìn)行采樣并記錄生境特征，評(píng)價(jià)水生生物群落的多樣性和健康。

4.2.4 多氯聯(lián)苯（PCB）監(jiān)控

多氯聯(lián)苯（PCB）是一類存在于特拉華河口水域的致癌化學(xué)品。在河口水域已建立PCB的最大日負(fù)荷總量（TMDL）。TMDL表示水體可以接收并仍然達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的污染物最大量。委員會(huì)監(jiān)測(cè)水、沉積物和魚類中的PCB，并實(shí)施污染物最小化計(jì)劃，以減少或消除已知存在的PCB。

4.2.5 實(shí)時(shí)水質(zhì)監(jiān)測(cè)

委員會(huì)和美國地質(zhì)調(diào)查局合作投資建設(shè)了8個(gè)實(shí)時(shí)水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。監(jiān)測(cè)參數(shù)包括溫度、pH值、電導(dǎo)率、溶解氧和濁度。監(jiān)測(cè)目標(biāo)是評(píng)價(jià)水質(zhì)是否符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及跟蹤咸水上溯的位置。

5 對(duì)我國流域管理的啟示

5.1 完善流域管理體制機(jī)制

完善流域綜合管理體制，建立負(fù)責(zé)流域綜合管理的流域委員會(huì)，委員會(huì)的委員包括上級(jí)有關(guān)部門的代表和流域各行政區(qū)域的政府領(lǐng)導(dǎo)，建立健全流域委員會(huì)的投票決策機(jī)制。流域委員會(huì)負(fù)責(zé)制定并監(jiān)督實(shí)施流域綜合管理的政策、法規(guī)和規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨行政區(qū)域水資源的保護(hù)與開發(fā)。現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)作為流域委員會(huì)的辦公室，負(fù)責(zé)流域綜合管理的日常事務(wù)［4］，執(zhí)行流域委員會(huì)的決策。以流域管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，推動(dòng)流域機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域之間，以及行政區(qū)域之間簽訂行政管理協(xié)議，明確和規(guī)范流域各方的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)流域內(nèi)行政區(qū)域之間的協(xié)作，形成管理合力。通過簽訂行政協(xié)議、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全跨行政區(qū)域的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

5.2 實(shí)施流域水量統(tǒng)一調(diào)配

推進(jìn)跨界河流水量分配工作，確定分配給流域各行政區(qū)域的水量份額、對(duì)應(yīng)于不同來水頻率或保證率的各行政區(qū)域年度用水量的調(diào)整和相應(yīng)調(diào)度原則、以及跨行政區(qū)域控制斷面和水量水質(zhì)控制指標(biāo)。流域水量分配方案批準(zhǔn)后，根據(jù)水量分配方案和年度預(yù)測(cè)來水量及用水需求，結(jié)合水工程運(yùn)行情況，逐年編制流域年度或枯水期水量調(diào)度計(jì)劃，實(shí)施年度或枯水期流域水量統(tǒng)一調(diào)度。編制旱情緊急情況流域水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案，作為流域內(nèi)行政區(qū)域應(yīng)急抗旱的有力補(bǔ)充，保障流域供水安全。明確應(yīng)急調(diào)度的干流控制性蓄水工程體系，設(shè)定流域控制斷面和控制流量或水位，確定干旱預(yù)警、干旱應(yīng)急的啟動(dòng)條件和程序，明確干旱預(yù)警、干旱應(yīng)急時(shí)各控制性蓄水工程下泄水量，以及各控制斷面流量或水位控制目標(biāo)。

5.3 強(qiáng)化流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)管理

借鑒美國反退化政策的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國水質(zhì)管理實(shí)踐，推行流域水質(zhì)反退化制度。在政策法規(guī)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中全面納入水質(zhì)反退化理念或制度，建立實(shí)施水質(zhì)反退化制度的水域清單，防止流域水質(zhì)較好水體的惡化。制訂完善流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，基于水域?qū)嶋H確定水域使用功能，基于使用功能確定水質(zhì)目標(biāo)，基于水質(zhì)目標(biāo)確定污水排放質(zhì)量要求。實(shí)施排污許可，既要符合水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，又要符合流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；水污染物排放總量控制指標(biāo)的分配也要符合流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。水利部門與環(huán)保部門加強(qiáng)協(xié)作，統(tǒng)一確定水域使用功能和水質(zhì)管理目標(biāo)，建立統(tǒng)一、科學(xué)、完善的水質(zhì)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系，協(xié)調(diào)水利部門限制排污總量意見與環(huán)保部門排污總量控制要求之間的關(guān)系。在繼續(xù)加強(qiáng)常規(guī)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，充分考慮恢復(fù)和保護(hù)水體物理、化學(xué)、生物完整性的需求［5］，加強(qiáng)對(duì)水生生物、有毒物質(zhì)、新型污染物等項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與研究工作。

［1］Delaware River Basin Commission.2016 Delaware River and Bay Water Quality Assessment ［R］.West Trenton， NJ：DRBC，2016.

［2］Delaware River Basin Commission.Delaware River Basin Water Code［R］.West Trenton， NJ： DRBC， 2013.

［3］Delaware River Basin Commission.Water Resources Program（FY2016-2018）［R］.West Trenton， NJ： DRBC， 2016.

［4］周剛炎.中美流域水資源管理機(jī)制的比較［J］.水利水電快報(bào)，2007，28（5）：1-4.

［5］賈穎娜，趙柳依，黃燕.美國流域水環(huán)境治理模式及對(duì)中國的啟示研究［J］.環(huán)境科學(xué)與管理， 2016，41（1）： 21-24.

（責(zé)任編輯：王艷肖）

Experience and enlightenment of the Delaware River basin management

JIANG Chuan-long
（Guangdong Province Hanjiang River Basin Administration， Shantou 515041， China）

Delaware River basin management is taken as an example.The basic situation of Delaware River Basin is introduced.The management system and mechanism of Delaware River Basin are analyzed， including the establishment， composition，authority and operation of the basin commission.The water quantity management measures of Delaware River Basin are summarized， including water quantity allocation， water quantity regulation， drought response.And the water quality management measures of Delaware River Basin are summarized， including water quality standards， water quality monitoring.Finally，it puts forward the main enlightenment for Chinese River Basin management.

Delaware River basin； basin management； water resources management；water quality

TV213

B

1672-9900（2017）03-0049-04

2017-04-21

姜傳隆（1980-），男（漢族），山東煙臺(tái)人，碩士，主要從事流域水資源管理工作，（Tel）13829661105。