難民問題是否值得“慷慨”一把

陶短房

來自敘利亞的Alahamad的一家像其他難民一樣，為了逃離極端組織“伊斯蘭國”的殘暴統治，不惜一切代價逃離家園，踏上充滿危險的逃亡路。最終他們來到希臘和法國，并成為極少數能夠受惠于歐洲難民重置計劃的幸運兒。

國際難民問題和中國似乎扯上了剪不斷、理還亂的關系。那么，處理國際難民問題究竟應遵循哪些國際法和公約？中國應如何應對國際難民問題？

“不推回”和“各國互助分擔”

國際法一般將難民定義為“因戰爭、天災等不可抗力而被迫離開原籍國，尋求其它國家庇護的任何人”，許多難民接收國會將難民種類加以細分，一般會分為“政治難民”、“戰爭難民”、“經濟難民”等等。

自1948年《國際人權宣言》開始，各國對國際難民、尤其政治和戰爭難民，就形成了“不推回”和“各國互助分擔”的原則。

所謂“不推回”，是指當難民潮發生后，難民涌入過不得以“國家安全”或“不堪重負”等理由，在無法保證難民安全的情況下，把他們強行驅趕回原籍國，或拒之于國門之外，正因為有這一“不推回”原則，彈丸之地的香港在上世紀70-80年代越南船民潮爆發后，才不得不頂住巨大經濟、社會壓力，收容了超過20萬名逃港越南人，而澳大利亞政府在斯里蘭卡泰米爾人船民潮發生，并大批涌入澳大利亞后，采取了海上攔截、甄別遣返的措施，就引發其國內外輿論和法律界人士的激烈爭議，反對這項政策者即引用“不推回”原則，而支持政府做法者則力圖證明，這些泰米爾船民并非難民，而只是純粹的“非法偷渡者”。同樣，一些非法偷渡者進入目的國后一旦被發現、抓獲，就立即申請難民身份，也是試圖利用“不推回”原則，達到長期居留的目的。

所謂“各國互助分攤”，即大規模人道主義危機所形成的難民潮，容留、接收國不應單獨承擔經濟和安置壓力。

世界各國在難民的接納、安置、援助、保護，難民事務開支的分攤以及消除和減少難民的產生的根源方面有責任加強團結與合作。二戰后的許多次國際難民潮，國際紅十字會和1950年12月14日成立的聯合國難民事務高級專員辦事處（簡稱聯合國難民署）都發起了協調、領導世界范圍內保護難民、解決難民問題和分擔難民照顧、安置責任的行動，如前后歷時逾20年、波及南海周邊許多國家、地區的越南難民問題，和困擾至今的巴勒斯坦難民問題，聯合國難民署就始終發揮重要作用，如為難民接收國提供資金援助和安置設施建設、難民就業培訓幫助，將部分難民疏散到其它愿意接收、條件適合的國家和地區，等等。比如逃到香港的越南難民逾20萬，最終經聯合國難民署協調，根據“互助分攤”原則轉移到第三國安置、定居的就多達143714名，遠遠超過事后遣返原籍的6.7萬多名，更遠遠超過香港自身消化的1385名，可以說，沒有“互助分攤”原則，香港這個“四小龍”之一，在長達30年的越南船民潮中，經濟和社會發展都可能被拖垮。

當地時間2015年9月13日，關注歐洲難民潮，歐盟各國財長在盧森超召開會議，商討解決方案。

但這種“互助分攤”在實施過程中常常遇到困難和阻力，并引來扯皮、非議，如香港船民問題，難民署雖強調“互助分攤”，并書面承諾了巨額安置款項，但實際上因聯合國會費拮據，經常“打白條”，截止1998年，已累計積欠“白條”11.62億港元，成為香港納稅人的沉重負擔。

“不推回”、“互助分攤”原則迄今最大的考驗，是“阿拉伯之春”爆發以來的地中海難民潮，“不推回”原則是德國總理默克爾“大開方面之門”引發歐洲難民危機的理論依據，而根據“互助分攤”原則制訂的歐盟各國難民分攤強制性指標，則引發了整個歐盟的大爭吵，并成為英國公投“脫歐”的重要導火索之一。

最早得到世界大多數國家認可、簽署的，是根據聯大1950年12月14日第429V號決議，在1951年7月28日“聯合國難民和無國籍人地位全權代表會議”上通過、1954年4月22日生效的《關于難民地位的公約》（簡稱公約）。該公約共46條，規定了難民的定義、地位，各國應對難民的原則、方式，難民所應享有的權力、保護，和對難民的安置、處理、居留、遣返原則等。

由于公約系二戰后的產物，只適用于1951年1月1日前發生事件所產生的難民，為擴大適用范圍，1967年1月31日，聯合國通過了《關于難民地位的議定書》（簡稱議定書），該議定書共11條，主要變動為刪除“1951年1月1日”的時效，以及規定“締約國承諾與聯合國難民事務高級專員辦事處或接替該辦事處的聯合國任何其他機關合作，以利其執行職務;保證以適當方式向其提供有關難民狀況、本議定書實施情形和現行或以后生效的有關難民的法律、條例及命令的資料與統計數據”。公約和議定書同為保護國際難民地位的國際公法。

按照公約和議定書的規定，各國不僅有責任、義務接納、安置和照料 “因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人;或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”，且需為難民提供就業、福利和行政措施方面“與本國公民平等的權力”。通俗地說，難民接收國需為難民提供不低于本國公民最低水準的生活、物資和醫療福利保障，并確保其就業、就學等方面的基本權力。但在實際操作中，“保障難民就業”在大規模難民潮突發的情況下很難做到，如此次“阿拉伯之春”政局動蕩，大批北非船民涌入意大利、希臘等國，就令這些經濟本就遭受債務危機重創、失業率居高不下的國家不堪重負，“保障就業”實際上被“暫時養起來”的權宜之計所替代，且為了避免這些難民波及自身，一些歐盟國家索性暫時關閉了根據申根協定對成員國開放的邊界，以阻止難民涌入，即便如此，“默克爾沖擊波”也足以讓許多歐洲小國手忙腳亂，甚至讓德、法等大國的社會受到沖擊。

但公約和議定書也規定了一些對難民的制約條款，如“難民在避難期間必須受駐在國法律的約束”，以及“駐在國如認為必要，可以在接納難民的同時，采取臨時性隔離、甄別措施，并遣返可能危害本國安全，或認為不符合難民資格的人”，2011年，加拿大聯邦移民部和公共安全部決定逮捕、起訴并可能遣返數年前阻止數百名泰米爾船民飄洋過海進入加拿大溫哥華島“政治避難”的數名組織者，所根據的便是公約中前述規定，2008年，北約在荷蘭舉行過一次大規模軍事演習，演習內容便是“對戰爭難民的快速甄別安置”，演習中魚龍混雜的“難民”首先被集中過安檢門安檢，解除武裝、沒收所有危險品后，領取識別條形碼，引入臨時安置區，再經過24小時的身份甄別，其中符合難民身份者才被集中后送，進入正式難民營，而“危險分子”則被另行處理，這雖是演習，卻反映了難民應急收容處置的一般程序。

歐洲：從慷慨到“慷慨不起”

歐洲難民問題一般被歐洲人稱作“地中海難民問題”，是由來已久的問題。

長期以來，左翼勢力強大、對難民普遍持同情和接納態度的歐洲，就是環地中海乃至更遠貧困地區難民熱衷于投奔的“樂土”，西歐、北歐前殖民地“宗主國”由于歷史、現實和文化淵源，一些“福利國家”因優越的福利條件，成為這些難民和非法移民最向往的目的地。

所謂“難民”和“非法移民”往往是同一類人，他們或自己或借助“蛇頭”，或單獨或拖家帶口甚至成群結隊，通過海、陸、空各種渠道偷渡進入歐盟境內，如果未被發現或阻攔，他們就是非法移民，否則他們往往以各種理由尋求難民庇護，并因此成為“地中海難民”。他們中幾乎所有人都提出政治難民庇護申請，但其中相當一部分其實應該被算作經濟難民。

這些“地中海難民”來自貧窮或動蕩的環地中海國家，甚至更遠，二戰后的歷次巴以沖突、阿爾及利亞戰爭、兩伊戰爭、阿富汗戰爭、波黑戰爭、科索沃內戰、阿爾巴尼亞動亂、阿富汗亂局等，都曾制造了成千上萬的“地中海難民”。

自2014年起，“地中海難民”問題變得越來越嚴重，也越來越引人關注。

歐盟數據顯示2014年有22萬“地中海難民”涌入，2015年頭5個月就已突破2014年全年人數，截止8月底已突破33萬難民“沖入地中海”，而不幸死在海上或偷渡過程中的難民人數則已超過2500，其中40%來自敘利亞和厄立特里亞兩個國家，而首當其沖涌入的則是南歐國家，如希臘、意大利兩國，2014年涌入難民數量同比分別增長153%和277%。

2015年4月21日，一艘從利比亞秘密出發的非洲難民船在意大利蘭佩杜薩島附近被發現，這艘嚴重超載的難民船在接受意大利海岸邊防局救助時發生混亂和內訌，結果僅140多人獲救，其余難民全部遇難，總計遇難人數據稱多達400-800人。根據聯合國難民署的數據，2015年1-5月，有逾1800難民死于地中海，是2014年同期的20倍。

盡管“9.2事件”讓敘利亞難民一度成為“歐洲難民問題”的代名詞，但實際上他們遠非問題的全部：據統計，2015年1-3月向歐洲申請難民庇護的“地中海難民”中，敘利亞人只占16%，比例甚至低于厄立特里亞人（27%）和科索沃人（26%），而阿富汗人（7%）、伊拉克人（4%）和阿爾巴尼亞人（4%）也為數不少，此外，來自撒哈拉以南非洲的船民雖暫時比例下降，卻是困擾歐洲幾十年的“老大難”難民源。

厄立特里亞之所以成為難民淵藪，是因為該國自獨立以來一直飽受內戰、原教旨主義和與鄰國埃塞俄比亞的沖突之苦，且同時伴隨多次嚴重自然災害，科索沃則是“前南斯拉夫后遺癥”的最大受害者。

敘利亞等國難民的大量出現，則與“阿拉伯之春”和ISIS的興起導致敘利亞等國戰亂不已，普通民眾不堪忍受有關，而“9.2”事件則起到了“催淚彈”作用，讓蓄積已久的問題一下暴露在光天化日之下。

事實上敘利亞難民問題不僅由來已久，而且早已為敘利亞的鄰國所“緩沖”：聯合國難民署（UNHCR）的不完全統計顯示，4年來敘利亞外逃難民總數其中土耳其190萬，黎巴嫩110萬，約旦62.9萬，伊拉克25萬，埃及13.2萬，此外北非其他國家還有2.4萬，預計到年底這些人的總數將達到427萬，也就是說，這些難民實際上都已逃離戰亂，棲身在暫時相對安全的敘利亞鄰國、而非敘利亞本身。“9.2”事件的主人公庫爾迪一家，就是已逃到土耳其的敘利亞庫爾德人。

問題在于上述“緩沖國”并非敘利亞難民理想中的目的地，他們的終極目標，是投奔歐洲或北美的“樂土”。

之所以如此，原因是多方面的。

首先，“緩沖國”各有各的問題。

接納敘利亞難民最多的土耳其同時也是阿富汗、伊拉克等其它“難民制造國”向歐洲輸出難民的跳板，這里是ISIS等極端組織出入敘利亞-伊拉克戰場的重要通道，且對諸如庫爾德人等部分敘利亞難民態度苛刻，庫爾迪一家作為敘利亞庫爾德人就對此感同身受，并因此一直打算投奔有親屬（庫爾迪姑姑）合法居留的加拿大，并在公開申請難民庇護被拒、因土耳其當局拒絕發放出境簽證又無法直接前往加拿大的情況下選擇了先偷渡希臘、再設法輾轉前往加拿大的不歸路。

黎巴嫩是個小國，110萬敘利亞難民的涌入讓這個國家人口暴增20%以上，早已不堪重負;約旦的情況與之類似。這兩個國家同時也并不太平，前者自上世紀70年代起便戰亂不已，后者國內本就有占人口一半以上的巴勒斯坦難民及其后裔需要消化。

至于伊拉克就更不用說了，ISIS正是從伊拉克北部滲透到敘利亞境內的。

其次，如前所述，“地中海難民”源遠流長，已形成一定的示范效應和約定俗成的“通路”和“市場”。

2015年9月9日，9月9日，歐盟委員會主席容克（Jean-Claude Juncke）宣布了一項“歐盟內難民強制性配額”計劃，根據這一新配額，歐洲將強制性由各成員國分攤共計16萬“地中海難民”。

當地時間2015年6月20日，土耳其馬爾丁，聯合國難民事務高級專員古特雷斯和聯合國難民署親善大使安吉麗娜·朱莉與土耳其總統埃爾多安舉行會晤，并深訪了在當地避難的權利亞難民。

這個配額是根據同年5月27日推出的“難民配額清單”所制訂，清單涉及歐盟28個成員國中的25個，其中負擔最重的為德國（8763人，占21.91%）、法國（6752人占16.88%）和西班牙（4288人占10.72%），其余23個成員國包括彈丸小國盧森堡都被攤派到位，只有事先就宣布不參加并獲得布魯塞爾方面認可的英國、丹麥和愛爾蘭三國未獲配額，但也被要求“自愿接收”。

根據這項“難民配額”建議，難民接收國將獲得每名難民6000美元的歐盟一次性安置費用，這些被分攤的難民將獲得難民庇護權，并“有至少75%的概率獲得庇護國國籍”，接收國不得隨意驅逐或遣返他們，不過“是否給予難民以難民地位或接受入籍則由各成員國自行決定”。

但隨著時間的流逝，難民問題的副作用迅速凸顯，原本持保留態度的東歐各國繼續堅持強硬立場，一些原本“大方”的國家也開始檢討政策，如自2000年起就以慷慨接納難民著稱的丹麥，自2015年1月21日起宣布，從26日開始將沒收尋求庇護者所有多余10000克朗（1340歐元）的財富，用于安置難民，值得注意的是推動這一立法的并非極右翼丹麥人民黨DF，而是綽號“斗牛”的內閣閣員斯托賈博格（Inger Stojberg）。2015年 丹麥收到21000難民的庇護申請，而鄰國瑞典同期則有多達163000人。由于民間反難民聲勢高漲，極右翼支持率大增，這迫使主流政黨不敢冒失去選票的風險繼續堅持其慷慨的傳統難民政策。人們普遍認為，“難民問題”是導致英國脫歐公投過關的關鍵因素之一，這一問題更導致許多國家出現族群割裂和反移民、排外情緒高漲、極右翼民粹勢力坐大等令人憂慮的現象。

問題還在持續發酵：2017年6月9日，意大利海岸警衛隊稱，他們在當天從利比亞海岸附近海域的5艘大船、1艘小船、兩個充氣艇上共救起約800名處于極度危險狀態的“地中海難民”，如果加上前一天的“收獲”，短短48小時他們就救起約930人。而聯合國難民署（HCR）發言人表示，自今年年初起，僅意大利海岸警衛隊和意大利海軍等就在地中海海域發現并救起62150名“地中海難民”，并發現1778人死亡。

由于“配額”和“費用分攤”在歐盟范圍內越來越名存實亡，意大利等瀕臨地中海的“前線國家”無疑成了“難民問題”的直接受害者，和“二三線歐洲國家”的“沙包”、“緩沖墊”，對此意大利、希臘、西班牙等國已表示“吃不消”，意大利6月一個月內已兩次威脅“問題不解決將關閉難民登陸港口”。

中國“慷慨得起”么

早在中華人民共和國建國前，中國就曾經受過難民潮的考驗，上世紀初的“白俄”入華潮，以及二戰前聞名世界的德國猶太難民接收事件，都初步體現出中華民族對外來避難者的寬厚。

中華人民共和國于1982年8月24日在《人民日報》上刊登文章，稱人大常委會已批準加入公約和議定書，9月2日交存加入書，即日起兩項國際公約對中國同時生效。

但中國的加入是有保留的。中國所保留的，是公約第十四條后半部分、第十六條和議定書第四條。其中公約第十四條主要涉及“藝術權力和工業財產”，其中談到知識產權保護問題，因中國當時雖已加入世界知識產權組織，卻并未全部簽署相關知識產權保護協議、公約，“未必能全部接受”公約第四條關于保護其它國家知識產權的規定;公約第十六條第二款涉及難民在居住國以外參與法律訴訟的保護和免責問題，中國以“未必能接受部分國家訴訟法條款”為由提出保留;議定書第四條規定“本議定書締約國間關于議定書解釋或執行的爭端，如不能以其他方法解決，應依爭端任何一方當事國的請求，提交國際法院”，中國因“一貫不承認國際法院強制管轄權”和“反對任何一國單方面即可訴諸國際法院的規定”為由提出保留。盡管如此，對于國際難民的定義、地位，保護和安置難民的基本原則，尤其是“不推回”和“國際分攤”兩大精神，中國是從法律層面予以接納的。

2016年6月30日，中國正式加入了國際移民組織（IOM），這標志著在接納收容難民問題上，中國正進一步與國際接軌

中國第一次大規模接收國際難民，是在上世紀70年代末的越南船民潮、“排華”潮和中越戰爭期間，據有關方面統計，到1978年底為止，中國共接受越南難民26.5萬。

大規模接受越南難民時，中國尚未加入公約和議定書，且這些人并非都符合“國際難民”標準，其中相當一部分為擁有中國國籍的華僑。盡管如此，中國在安置這批難民時，仍遵循了兩項國際公約的基本原則，和“不推回”的國際難民安置慣例，這些難民、歸僑先被暫時安置在庇護中心，經甄別后被后送到廣西、廣東、云南、福建、江西5省263個國營農場接收。

1978年7月，中國政府向來訪的聯合國難民署特使保羅.哈特林提出國際援助的要求，這是在尚未加入兩項公約的前提下，中國根據“互助分攤”原則提出的第一個國際間人道主義援助申請。聯合國難民署隨即在北京設立辦事處，并為庇護中心的修建和安置農場的發展，提供了持續的援助，以幫助這些難民自給自足，獲得正常的生活。

對緬甸難民的接納收容，是中國在新時代所遭遇的最大難民潮，也是一個嶄新的話題和挑戰。這一切是從2009年的“果敢事件”開始的，此后7年間此起彼伏，既有大批涌入的，也有事態暫時平靜后成批和平遣返的。

對于中國收容、安置難民的歷史和努力，國際社會多有肯定，2007年5月10日，聯合國難民署稱贊中國近三十年來對境內越南難民的安置工作是“世界上難民安置和融入社會最成功的范例之一”，理由是中國在“保障難民就業權利”方面成績突出。

但不可否認的是，中國在難民安置問題上也存在不足。

盡管加入了兩項國際公約，但在具體安置時仍然采取了很多“以我為主”的中國特色方式，如按族群安排難民去向，對當年的越南難民提供“永久性難民庇護”，并由地方政府“無條件接收”等，本來公約中是允許各國制訂獨立的難民保護條款，并與國際公約并行不悖的，但這些“以我為主”的政策在實施過程中卻遇到許多問題，如在“難民農場”集中的地方，當地居民認為難民是“特殊群體”，享受特別照顧，感到不平衡和不滿，而難民們雖衣食無缺，收入尚可，卻長期“既不是中國人、也不是越南人”，甚至下一代的身份問題也成了“老大難”，對此也感到十分困擾。

比利時視覺藝術團體Schellekens&Peleman打造了一個6米高的“漂浮難民”雕塑，讓它環游世界，試圖引起人們對歐洲難民問題的更多關注。

而近期對待緬甸難民潮，中方則采用了“迅速處理”的原則，外交、疏散、收容、遣返等一系列難民處置的流程，都在短時間內迅速走完，這固然可以迅速平息事端，但“蘿卜快了不洗泥”，這種做法也并非不可能產生對難民、對國際影響的負面效應，如從外交部發言人歷次官方表態中看，中方習慣于將入境避難的緬甸人稱為“邊民”，將其避難行動稱為“暫時進入中國境內投親靠友”，這在入境人數有限，且大多數入境者在中國境內的確有親友生活的情況下，是可以應對的，但倘若緬北危機事態擴大、從而突然產生更大規模難民潮，就需要更積極、穩妥和與國際接軌的安置辦法。

上世紀70年代末的越南難民潮，由于中方預見性強、準備充分，在尚未加入兩個公約，國民經濟瘡痍未復百廢待興的困難局面下，仍然基本成功應對，保障了難民的基本權益，并贏得國際社會的尊重和贊賞。如今中國已是兩個公約和IOM成員，國力也今非昔比，更有條件在政策上、應對上未雨綢繆，做到遇變不慌，有備無患。

必須特別指出的是，中國對待難民問題的立場、態度和實際操作是一如既往、一脈相承的，并沒有明顯變化，也不存在某些近期傳聞中的“慷慨行為”，有些關于“中國大量接納某類難民”的傳聞和附加其上的評論，似有被誤導甚至“帶節奏”之嫌。

日前王毅外長表示，“難民不是移民”，這實際上再次清晰地表達了中國在難民問題上的立場：不回避國際義務，但不會承擔“無法承受之重”。由于沉重的人口壓力，中國近幾百年來都不是傳統的移民國家，自然更無力對“不是移民”的難民展示“慷不起之慨”。