制度治黨的思考

摘 要： 十八大以來制度治黨取得重大進展，制度建設取得突破性發展，制度治黨成果顯著。但是制度治黨的發展還面臨著人的困境、文化的困境和監督的困境，需要通過強化思想建黨、完善制度監督、推進制度改革，培育制度文化等方面予以解決。

關鍵詞：制度治黨 制度 改革

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）07-0274-02

習近平同志2014年在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上提出“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”，這也是習近平首次談到“制度治黨”。從中紀委二次會議“把權力關進制度的籠子”，強調加強制度建設，到提出“制度治黨”，強調制度煥發生命力、提高執行力和約束力，讓制度落地生根，發揮威力。制度治黨“制”為基礎，“治”是目的，兩者有效銜接，相互促進，實現全面從嚴治黨走向科學化、長效化的制度治黨之路。

一、十八大以來制度治黨的新階段

十八大以來，黨的法規制度建設和治黨的效果都是前所未有的。出臺了一大批標志性、關鍵性、引領性的黨內法規，黨規制度發揮的威力前所未有，制度治黨進入一個新階段，達到一個新境界。

1.制度建設的新境界

制度建設是制度治黨的前提，有效管用的制度是制度治黨產生效果的重要基礎。十八大以來，黨內制度建設不再是頭疼醫頭式的被動跟進，而是主動進行提綱挈領式的頂層設計，開創了黨內法規制度建設的先河。

1.1黨內法規制度的頂層設計

1.1.1首部正式的黨內“立法法”出臺。2013年5月27日，《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》公開發布。這是我黨第一部正式、公開的黨內立法依據和備案程序規定，被人稱為黨內的“立法法”，是黨內法規制度制定走向有序化、規范化、科學化的重要保障。

1.1.2首個黨內法規制定五年計劃。2013年11月27，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》發布。這是我黨歷史上第一次編制黨內法規制定工作五年規劃，是對黨內《黨內法規制定條例》的貫徹和落實，是加強黨的制度建設的一項戰略工程。

1.1.3首次集中清理黨內舊法。把新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件進行了全面篩查。經過兩年的清理（到2014年10月），其中規范黨組織工作、活動和黨員行為的1178件中央黨內法規和規范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效，二者共占58.7%；繼續有效的只有487件，其中42件需適時進行修改。通過清理，摸清黨內法規制度“家底”，根據制度存在的各種問題，下一步有針對性地解決，為形成完善的黨內法規制度體系奠定了基礎。

1.2黨內法規制度體系形成

制度治黨要健全完善制度，以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規制度，完善已有的法規制度，加強制度的科學配套，有效地解決黨內法規制度老化、碎片化的問題，初步形成了比較完善的制度體系。

從數量來看，十八大以來，制定修訂了74部中央黨內法規，超過現行有效的170多部中央黨內法規的40%，[1]黨內逐步形成1部黨章，2部準則，25部條例，以及一系列規則、規定、辦法、細則等比較完備的黨內法規體系，進一步夯實了全面從嚴治黨的制度基礎。

從內容構成來看，黨內制度建設的內容覆蓋比較全面，制度建設的四個方面思想、作風、組織、反腐倡廉建設取得重大成就。在監督方面，形成了干部選拔考核的一些有效制度；在執紀方面，正式施行《中國共產黨紀律處分條例》，明確“六大紀律”體系，明確執紀的重點和方向，負面清單清晰，針對性強。

2.制度治黨效果顯著

強化教育，黨內法規制度深入人心。從2012年底出臺的八項規定、六項禁令開始，黨內法規制度在黨內高壓反腐，轉變作風的實踐中連續出臺，法規制度制定過程公開透明，廣泛征集意見，從中央到地方專門部署學習宣傳，貫徹到村和社區基層黨組織，通過各考試、巡查、暗訪等方式進行考察相關黨內法規制度的知曉度，有力地促進了黨員對相關黨規制度的重視和熟悉。從嚴治黨的預防效果在教育中得以強化。

二、制度治黨的困境

在從嚴治黨的實踐中，制度的遵守與違反在不斷地較量和斗爭，如八項規定出臺后，“四風”問題仍是屢見不鮮，出現更加隱蔽的“四風”問題的變形，不良作風樹倒根在，回潮反彈現象依然嚴峻。制度治黨面臨長期的挑戰。

1.人的困境

制度治黨其實是“人依制度而治”。人是制度的制定者，也是制度的遵守者，執行者。在這個過程中，是否依照制度規范自身，貫徹工作，人是關鍵因素，尤其是領導干部的態度和素質尤其重要，如果對制度置若罔聞，或者因利益、人情等因素影響，對制度變形執行，鉆制度的空子，會形成上行下效，嚴重影響制度的權威，導致不信規則信人情，不講制度將面情，破壞制度換利益。所以怎么樣讓人，尤其是黨員干部遵守信守規則，堅持按制度辦事。這是制度治黨的關鍵所在。

2.監督困境

制度治黨中制度的執行，制度的漏洞，制度的破壞誰來監督才有效。不可否認，我們黨和政府的監督有嚴密的監督體系，但是實際的監督效果難以服人。黨內一直存在上級監督太遠，同級監督太難，下級監督太軟的問題， “今天是好同志，明天是階下囚”，曾經的明星官員一夕之間就成為反面教材，如仇和，萬慶良等。習近平總書記曾經語重心長地說，我們國家培養一個領導干部比培養一個飛行員的花費要多得多[3]黨內監管尤其是日常的過程性監管的乏力。黨內觸目驚心的塌方式腐敗，如衡陽賄選案，409人給予黨紀政紀處分，遼寧省級賄選案牽涉523名遼寧省人大代表，955人受到查處，其中中管干部34人，山西塌方式腐敗等，這么大規模集體破壞黨的根本政治制度，背后是一個地方整體監管體系的失效，黨內的監督意識、監督能力、監督制度都存在嚴重的不足和漏洞。

三、制度治黨有效性的途徑

1.制度執行和監督機制相統一

黨內制度之籠已經織密織牢織緊，制度治黨的效力發揮，需要加強制度的執行和對執行的監督。

“一分部署還要九分落實”，制度的生命在于執行和落實。習近平總書記指出，要狠抓制度執行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規發力、讓禁令生威。首先把紀律挺在前面。領導干部違法從破紀始，要本著治病救人菩薩心腸，把紀律立起來，嚴起來，執行到位，不留“暗門”、不開“天窗”，讓紀律成為帶電的“高壓線”。其次要抓住“關鍵少數”。習總書記也常說要發揮領導干部以上率下，帶頭作用，中央政治局就是一直以身作則。所以要加強對領導干部的制度學習，學深悟透，用制度規范工作和言行，違反黨規制度受嚴懲，引導干部形成尊崇制度、遵守制度、捍衛制度的價值尊崇。

嚴密的監督體系和監督制度是制度執行的關鍵。十八屆六中全會的通過的黨內監督條例，明確了中國共產黨黨內監督體系由六大主體完整有機地整合而成，即中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督和黨員民主監督。明確主體，責任到位，形成監督合力。巡視和派駐是監督的重要手段，巡視是監督“利劍”，派駐是“前哨”。“派駐”制度能充分發揮“派”的獨立權威和“駐”的距離優勢，使黨內監督不留死角、沒有空白。問責是保障。動員千遍，不如問責一次。問責一個，警醒一片。強化問責，為的是喚醒敬畏，扛起責任，使黨規制度落地扎根，保障法規制度剛性運行，使制度的力量在實踐中充分釋放。

2.制度改革和制度文化相配套（協調）

我國的歷史和我黨反腐實踐表明，嚴查嚴懲腐敗是治標之策，好似“揚湯止沸”，如何實現釜底抽薪，從根本上鏟除產生腐敗滋生蔓延的土壤，根本的方式就是深化體制改革，源頭治理就是制度文化的形成，兩者一剛一柔，德法相濟。

與時俱進改革體制、機制、制度，是制度治黨的治本之策，也是發展趨勢。黨的十八屆三中全會首次明確提出“深化黨的建設制度改革”的重大課題，2014年8月29，中央政治局召開會議，審議通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》，明確黨的建設制度改革的內容主要體現為四個方面：黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設制度和人才發展體制機制改革。十八大以來，在干部人事制度的不斷完善方面做了大量工作，探索出臺干部選拔源頭監管的系列制度，在監督體制改革也做了有益探索和推進，如巡視“回頭看“紀檢組派駐制度，整合監督力量和監督機構，探索建立國家監察委員會并在3省市試點等。

制度文化的培育是實現制度治黨的源頭。制度治黨的最終目的是為了使黨內形成法治文化，社會形成法治觀念。法規制度建設具有滯后性，不可能窮盡一切不良，而且，即是法規制度再完善，制度設計得再縝密，如果沒有法治精神、規則意識，也會“法令滋彰，盜賊多有”。法治意識，規則思維不是一朝一夕可以培養起來的。當前腐敗亞文化之所以蔓延，根子在黨內，在干部。首先要廣泛開展黨內法規制度的教育，要熟知會用，相信法規制度保護自己，增強遵守法規制度的自覺性。其次，要針對黨內出現的嚴重問題，深挖思想文化根源，開展針對性教育。最后，健全激勵機制，讓遵紀守法者獲益。通過持之以恒嚴格執紀問責監督，使守紀成為共識，通過相關配套機制，讓黨員和群眾感受到干事擔責，以規辦事擁有更多的支持和獲得，就會增強大家按正當程序維護自身權益的意識，同時對制度也會產認同和擁護。

以制度治黨推進從嚴治黨，是黨的建設走向科學、成熟的重要標志。現在中國社會正處于向法治社會和規則社會轉型期，唯有加緊制度完善，推動制度執行，完善制度監督，培育制度文化，形成“不敢貪、不能貪、不想貪”的制度反腐合力，才能實現干部清正政府清廉政治清明的良好政治生態。

參考文獻

[1]中共中央辦公廳法規局.如何推進黨內法規制度體系建設.求是 2017（2）

[2]張國棟.驅散“精神霧霾” 你我責無旁貸 . 中國紀檢監察雜志，2016（3）

[3]石仲泉.論思想建黨與制度治黨.中國井岡山干部學院學報，2015（3）

作者簡介：王玉平（1977—）女，陜西長安人，西安市長安區委黨校講師，研究方向：政治理論和農村建設。