基于美日經驗構建我國災害醫學救援模式

王 珂，李 明，陳金宏，楊 鈞，李曉雪，郝昱文，趙 喆，鄭靜晨

? 專題論述| MONOGRAPH DISCUSSION ?

基于美日經驗構建我國災害醫學救援模式

王 珂1，李 明2，陳金宏2，楊 鈞3，李曉雪4，郝昱文4，趙 喆4，鄭靜晨4

美國、日本在長期的災害醫學救援實踐中積累了寶貴的經驗，已形成較為完備的災害醫學救援模式。本研究基于對美日經驗的借鑒，結合我國國情及災害醫學救援現狀，依托對比分析，提出構建我國災害醫學救援模式的建議。研究提出，我國應加快建立現場投送、快速轉運、立體救援、軍民融合的災害醫學救援模式。

災害救援；模式；美國；日本

作為發展中國家，我國是世界上受災害影響最嚴重的國家之一。植根于全球化的背景下，災害事件造成的經濟性、社會性影響逐步加大，這種影響是長遠的，且涉及多方面的[1]。災害醫學救援模式是指對突發災害性事件在醫學維度進行有效地應對、控制和處理的理論、方法和技術體系。災害醫學救援模式分為管理體制、救援力量、保障體系三大要素[1]。有效災害醫學救援模式的建立對于降低死傷率，維護社會穩定具有重要意義[2]。災害醫學救援具有傷情復雜、時效性強、協同困難等特點，因此其管理面臨諸多挑戰[3]。如何在復雜、情境變幻的外部環境中，提升災害救援技術水平，對優化我國災害醫學救援模式具有重要意義。目前，世界各國均投入大量人力物力研究災害醫學救援。伴隨研究的深入，美國、日本已建立起較為完善的災害醫學救援模式。筆者通過對美日災害醫學救援模式的研究與中國災害醫學救援模式進行對比分析，以期對我國災害醫學救援模式發展提出建議。

1 美日災害醫學救援模式及其特點

1.1 美國災害醫學救援模式 1979年4月，美國成立國家緊急事務管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），聯合聯邦27個相關機構，推進了災害救援綜合體系與模式的形成與發展。2003年3月，FEMA并入國土安全部，成為其四大主要分支機構之一，負責美國災害救援的領導、整合、促進與協調[4]。作為美國應急管理的核心管理機構，其基于全方位、多層次、協調有致的災害救援管理，帶領做好防災、減災、救災及災后重建等相關工作。基于該框架，災害醫學救援模式將災害分為一般災害和嚴重災害兩個等級，相應地，災害救援管理機構就分為州級和國家級。一般災害發生時，州成為災害發生地區的第一責任人，超越地方災害救援能力的嚴重災害發生時，再請求國家緊急支援[5]。聯邦疾病控制與預防中心綜合整合公共衛生信息，以進一步支持災害醫學救援[6]。

如表1所示，縱向視角下，美國災害管理分為以下幾個階段；橫向視角下，美國災害救援管理模式管理范圍較為廣泛，并不僅僅局限于傳統意義的自然災害，也包括各類社會安全事件、公共衛生事件及事故災難。

表1 美國災害應急管理模式階段化特點

1.2 日本災害醫學救援模式 日本以厚生勞動省與消防廳為主體，中央、都道府縣及市町村各級政府配合聯動，涵蓋警察、消防、自衛隊和醫療機構等部門，統一協調的立體化、網絡化救援模式。以2011年日本本州島海域地震為例，其行動指揮權高度集于緊急災害對策本部，協同國內外救援力量，精準指揮，高效救援[7]。日本災害醫學救援模式隸屬于日本國家危機管理體系，其組成分為現場緊急救護體系與災害醫療救治體系。日本災害救援責任機構及職能，見表2。

表2 日本災害救援責任機構及職能

在應急預案體系的建設上，日本以防災會議為依托，建立“防災計劃”體系，在該體系中涵蓋防災減災的組織體制及規劃預案，體現出其災害救援中“預防為主”的核心制度精神。體制維度上，分為中央防災會議和地方防災會議；相應地，在組織體系維度上，分為中央防災計劃與地方防災計劃。

1995年阪神大地震后，日本進一步完善了災害救援體系，逐步建立了現代化災害醫學救援體系。其中，日本著重建立了災害醫療救援隊（Disaster Medical Assistance Team，DMAT）和緊急醫療信息系統（Emergency Medical Information System，EMIS）。DMAT由專業化的醫師、護士、業務職員組成，在災難現場根據傷員傷情進行評估與分類，給予緊急醫療救助，提供快速高效的服務。EMIS網絡覆蓋全部災害指定醫院，醫院間可共享信息災害轉運情況，優化資源配置。

1.3 美日災害醫學救援模式的特點

1.3.1 先進的管理體制 美日形成了自上而下、分級響應、層次清晰、責任分明的一體化管理模式：統一領導，三級管理，分工明確。在災害發生時，啟動相應層級的指揮管理系統，并有效促進資源調度、利用與整合。各職能部門間聯動機制明確高效，便于救援管理。高度重視災害救援法制建設，以立法的形式為災害管理提供外部法律保障。

1.3.2 專業化的救援隊伍及裝備 基于完善的培訓體系，美日各自擁有訓練有素的救援隊伍，并通過日常救災演習，充分提升實戰能力，亦體現出“平戰結合”的思想。在長期的救援實踐中，不斷推進新型裝備與救援工具的研發和創新，從而推進了裝備體系的完善。

1.3.3 標準化的救災保障 美日致力于標準化的應急救援系統的發展，推進保障體系的科學化與規范化。基于現代物流與供應鏈理論，建立完整的救災保障預案，合理高效的物資儲備與完善的保障體系。隨著救援實踐經驗積累，不斷推進救災保障體系精細化發展。

1.3.4 充裕的救援資金 美日災害救援資金為分級管理模式，從中央到地方各級政府都有較為充裕的救援資金儲備及預算，責任清晰明確，各擔其責。地方政府除有正常的災害救援資金儲備之外，遇到嚴重災害時還可請求緊急救援資金。

1.3.5 以社區為基礎的災害管理模式 以社區為基礎的災害防御與救援模式是城市災害應急救援的重要前提和基礎。分布廣泛，專業的志愿者組織推行災害救援宣教，致力于在社區水平上推廣普及綜合減災救災實用技術，增進了民眾的危機意識和防災意識。據FEMA統計，美國每年約750萬參加社區災害管理社區活動；日本資料顯示，每年約400萬人參與上述活動[8]。

1.3.6 立體救援模式發展較為成熟 立體救援模式兼具有效性與及時性，實現了資源投送-綜合搜救-傷員后送-精準治療的無縫銜接。美日在長期的災害實踐中注重應急裝備與醫療救援體系的協調發展，建立了較為完善的陸路-水上-空中災害救援體系。災害事件發生時，分屬不同部門的立體救援裝備可及時應召投入災害救援行動，行動權責及人員分工清晰明確。

2 中國模式與美日模式的比較分析

我國與美國均屬于國土面積遼闊國家，但前者人口眾多，人口密度遠大于后者；且屬于發展中國家，發展水平遠低于后者，裝備水平、技術發展有限，管理水平與響應機制建設不足。我國與日本人口密度均較大，盡管我國國土面積遼闊，但自救能力、災害管理水平發展、災害預警體系構建、基礎設施建設、物資儲備與物流體系遠不如日本。三國災害醫學救援模式及特點對比,見表3。

3 美日災害醫學救援模式可供我國借鑒的經驗

完善的災害管理模式對于災害管理具有重要意義，美日模式為我國構建適合我國發展、行之有效的災害醫學救援模式提供了可借鑒經驗，具體分述如下。

3.1 提升自救能力，完善以社區為本的災害管理 以社區為本，加強促進公眾參與，提升社區成員自救能力，構建“防災型及抗災型社區”。重視應急科普宣教工作，多形式提升公眾危機意識，拓展急救知識及自救本領，從而逐步將災害管理重心下移，提升社區及社區成員災害意識，增強防災減災能力，由客體變主體。

3.2 發展區域應急醫學救援，推進建設區域性災害醫療救治基地 區域應急醫學救援能力建設對于災害醫學救援模式的完善具有重要意義。突發事件發生時，當地所屬區域于第一時間協調整合當地醫療衛生資源，進而開展緊急醫療救護等工作。根據地方實際，劃分為若干區域性災害醫療救治基地[10]，依托于該基地，承擔檢傷分類、緊急醫學處置和安全快速轉運的任務。

3.3 促進完善災害預警機制 災害預警機制的完善，依托于信息化建設，逐步實現一體化預警、信息同步、資源共享、統一指揮及快速聯動。基于災害救援經驗不斷完善災害應急預案。注重以社區為本的災害預警與應急管理，針對不同的災害類型，進行相應的預警機制建設。致力于軍地一體化信息平臺建設，快速分析整合各類信息，實現實時監測預警[11]。

3.4 研發應急救援裝備，提升應急災害救援裝備水平我國災害救援裝備與美國、日本仍存在較大差距，主要表現為研發能力不足、集成化程度低、系統體積大、便攜性不足，同時能耗大，不便于現場使用。我國列裝的災害救援裝備研制時間早，入役時間長，我國應致力于裝備進一步發展，使其具備更加廣泛、先進的能力，逐步實現裝備標準化、便攜化，注重設備的機動靈活性、性能穩定性、操作簡易性。

3.5 推進應急救援產業化發展，發展應急救援產品體系 圍繞災害醫學救援模式與管理這一中心，從裝備、技術、工程與服務四類產品出發，推進供應商展開各類應急救援產品的研發、生產與商業化。整合災害救援相關社會需求與相關資源，發展我國應急災害救援產品體系與目錄。從救援力量建設、救援物資與設備投入、工程技術與通信保障發展，促進產業鏈一體化。健全救援產業相關法律法規建設，運用正向政策性措施，引入社會資本，積極探索市場化運營模式。

4 構建立體災害醫學救援模式

我國應整合應急救援力量，建設一體化的立體災害醫學救援模式，集中協調管理，實現我國災害醫學救援模式的效能。基于我國災害醫學救援模式的發展現狀，總結分析已有救援模式的經驗與問題，汲取美日模式的優點，最終建立“現場投送、快速轉運、立體救援、軍民融合”的災害醫學救援模式。

4.1 現場投送 由于災害現場自救力量不足，救援力量的現場投送對于災害救援有重要意義。要逐步促進災害救援裝備與專業化救援工具的發明、創新、研制，促進醫療功能模塊化與整合化。伴隨著智能拓展車載方艙醫院的研發，逐步實現“第一時間把醫院送到災區一線”，全面提升救治能力。

4.2 快速轉運 基于現有通航力量，逐步建立完善直升機救援體系，并加強水上、陸路救援體系建設，推進立體災害醫學救援模式的發展。現階段我國空中力量的發展與需求不相適應，通用航空及臨時起降點數量裝備發展水平有限，與美日等國家還存在較大差距。應促進通用型航空醫學救援裝備研發，建立國家航空應急救援指揮中心，逐步形成航空應急救援長效機制。

表3 災害醫學救援模式國內外對比

4.3 立體救援 立體救援是在陸、水和空中三維空間，整合優化陸、海（水）、空中救援，實現資源投送-綜合搜救-傷員后送-精準治療的無縫銜接。綜合利用海陸空交通工具，最短時間、最大限度為災區提供優質醫療保障，即突破時空限制，實現資源整合、三維協同、優勢互補、綜合高效，達到空中、水面和軌道交通等全面覆蓋。

4.4 軍民融合 軍民融合是從技術、產業和體制上實現軍民一體化，并達到資源優化配置，富國強兵的目的。國家災害醫學救援模式的建立、健全單憑軍隊力量或是地方力量都是行不通的，必須要依托于長遠、深層次的融合[12,13]，逐步建立長效的機制，實現高度的市場化，為災害醫學救援模式發展注入活力。從國家安全戰略高度出發，以保護人民群眾生命健康安全為根本，以提高突發事件緊急醫學救援能力與水平為重點，著力彌補薄弱環節，解決突出問題，加快構建科學高效、可持續發展的突發事件災害醫學救援模式[14,15]。

綜上所述，美日模式為我國構建適合國情、行之有效的災害醫學救援模式提供了可借鑒經驗，我國應加快構建“現場投送、快速轉運、立體救援、軍民融合”的災害醫學救援模式。

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（2017-03-31收稿 2017-06-05修回）

（本文編輯 羅發菊）

Construction of China's disaster medical relief mothodology based on U.S-Japan's experience

WANG Ke1, LI Ming2, CHEN Jinhong2, YANG Jun3, LI Xiaoxue4, HAO Yuwen4, ZHAO Zhe4, and ZHENG Jingchen4. 1. Speciality of Public Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China; 2. Department of Medical Administration, 3. Department of Critical Care Medicine, 4. Institute of Disaster Medicine, General Hospital of Chinese People's Armed Police Force, Beijing 100039, China

ZHENG Jingchen, E-mail: zhengjingchen@126.com

The United States of America and Japan have accumulated valuable experience from many years of response, and gradually developed a complete disaster relief methodology. Taking the current situation of China into consideration, the author compared the disaster rescue methodology of United States and Japan with China in order to provide reference for the further development of China's disaster rescue mode. Based on this research, the author summarized the main points of development focus for China, including an accelerated development of a three-dimensional disaster medical rescue system based on on-site delivery, rapid transport and civilmilitary integration.

disaster rescue; mode; United Sates; Japan

R129

10.13919/j.issn.2095-6274.2017.07.010

國家衛生行業科研專項項目（201302003）；2015年國家科技支撐計劃項目（2015BAI11B01）

1. 100084 北京，清華大學公共管理專業；100039 北京，武警總醫院：2. 醫務部，3. 重癥醫學科，4. 災害救援醫學研究所

鄭靜晨，E-mail: zhengjingchen@126.com