完善城市治理體系 提高城市治理能力

陳政高

中央城市工作會議指出，要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，完善城市治理體系，提高城市治理能力，走出一條中國特色城市發展道路。城市工作是一個復雜系統工程，重點是規劃、建設和管理三大環節。做好城市工作，核心是黨的領導。完善城市治理體系，提高城市治理能力，必須按照中央城市工作會議的要求，統籌抓好城市規劃、建設和管理，加強和改善黨對城市工作的領導。

一、提升城市規劃水平，科學謀劃城市發展藍圖

規劃是城市建設之本，也是城市建設的藍圖。當前，我國已經建立了以《城鄉規劃法》為核心的規劃管理體系，但也存在規劃預見性不夠、水準不高和執行不嚴格等問題。要進一步提高城市規劃水平，充分發揮城市規劃的引導調控作用。

提高規劃的科學性和權威性。要遵循現代城市發展規律，根據資源稟賦和環境承載能力，結合城市定位和發展實際，引導調控城市規模，優化城市空間布局和形態功能，確定城市建設約束性指標，提高規劃的科學性。抓緊制定全國城鎮體系規劃，統籌安排全國城鎮發展空間布局。同時，要增強規劃的權威性。當前城市不是沒有規劃，而是缺乏嚴格執行。增強規劃的公開性，使規劃體現人民意愿，讓群眾來監督規劃有效實施。健全國家城鄉規劃督察員制度，利用衛星遙感監測等現代技術手段輔助規劃督察。特別是要研究推動《城鄉規劃法》與《刑法》銜接，加大對規劃違法行為的懲處力度。力爭用5年時間，全面清查并處理建成區違法建設，堅決遏制新增違法建設。

全面啟動城市設計和建筑設計工作。城市設計是落實城市規劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段。缺少城市設計管理，是城市建設出現“千城一面”“萬樓一貌”等諸多問題的一個重要原因。今后，要全面開展城市設計，從整體平面和立體空間上統籌城市建筑布局，協調城市景觀風貌，體現空間立體性、平面協調性、風貌整體性和文明延續性。中央城市工作會議提出了“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針，旨在突出建筑的使用功能以及節能環保、低碳減排要求，避免“貪大、媚洋、求怪”的現象。全面落實這一建筑方針，要進一步培育和規范建筑設計市場，培養優秀建筑師隊伍，努力建造無愧于時代的建筑。

推進生態修復和城市修補。這兩項工作對于改變城市生態、煥發城市生機有著重要作用。要改變過分追求高強度開發、高密度建設、大面積硬化的現狀，有計劃、有步驟地修復被破壞的山體、河流、濕地、植被等，積極推進采礦廢棄地修復和再利用，治理污染土地，恢復城市自然生態。要通過有序實施城市修補和有機更新，促進建筑物、街道立面和環境更加協調。通過維護加固老建筑、改造利用舊廠房、完善基礎設施等措施，恢復老城區功能和活力。加強歷史文化名城、名鎮、名村等文化遺產保護傳承和合理利用，更好地延續歷史文脈，展現城市風貌。

二、提升城市建設水平，筑牢城市發展硬件基礎

改革開放以來，我國城市建設日新月異，人居環境得到極大改善。但是存在的問題也很突出，要緊緊圍繞提升城市功能，突出補齊短板，加快轉變城市建設方式，不斷提升城市建設的質量和效益。

加強城市基礎設施建設。城市基礎設施是城市正常運行的物質基礎，要著力解決“馬路拉鏈”問題，大力推進城市地下綜合管廊建設，城市新區、各類園區、成片開發區域新建道路必須同步建設地下綜合管廊，老城區要結合地鐵建設、河道治理、道路整治、舊城更新、棚戶區改造等逐步推進建設。著力解決“逢雨必澇”問題，加快建設自然蓄積、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”，力爭到“十三五”期末，城市建成區20%以上面積達到“海綿城市”建設要求。著力解決城市黑臭水體問題，加大整治力度，努力實現污水處理設施全覆蓋和穩定運行。著力解決“垃圾圍城”問題，加強垃圾處理設施和回收再生資源體系建設，推進垃圾減量化、資源化、無害化。著力解決交通擁堵問題，優化街區路網結構，樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，提高公共交通分擔率。

加快城鎮棚戶區和危房改造。目前我國仍有約1億人居住在各類棚戶區和危舊房中，住房條件亟待改善。必須繼續大力推進城鎮棚戶區改造，穩步實施城中村改造，有序推進老舊住宅小區綜合整治、危房和非成套住房改造，加快相關配套基礎設施建設，力爭到“十三五”期末，基本完成現有的城鎮棚戶區、城中村和危房改造。在棚戶區改造中，要大力提高貨幣化安置比例。這既有利于提高安置效率，又有利于消化商品住房庫存。

提高工程質量和建筑節能水平。要完善工程質量安全管理制度，落實五方主體質量安全責任，強化工程建設全過程質量監管，不斷提高從業人員素質，確保工程質量安全形勢穩定。建筑節能是城市低碳、綠色發展的必然選擇。我國建筑能耗占社會總能耗的25%左右，節能任務很重，工作潛力也很大。要進一步提高新建建筑節能標準，繼續開展北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造，加快推廣綠色建筑，力爭到“十三五”期末，城鎮綠色建筑占新建建筑比重達50%。

推進建造方式變革。目前我國建筑仍以傳統現場澆筑作業為主，發達國家已廣泛采用裝配式建筑。裝配式建筑是建造方式、建筑材料和建筑隊伍全方位的重大變革，具有建設速度快、建造質量高、環保性能好、節約勞動力等優點。要抓住當前的有利時機，在全國城市全面推廣裝配式混凝土建筑、鋼結構建筑，在具備條件的地方推廣木結構建筑，實現標準化設計、工廠化生產、裝配化施工、一體化裝修、信息化管理、智能化應用。通過加大政策支持力度，力爭用10年左右時間，使裝配式建筑占新建建筑的比例達到30%。

三、提升城市管理水平，全面增強城市軟實力

城市建設提供硬設施，城市管理展現軟實力。我國很多城市的硬件設施已達到一定水平，但在城市軟實力方面差距不小。要貫徹落實中央城市工作會議精神，創新城市管理方式，全面提升城市精細化、智能化管理水平。

建設智慧城市。智慧城市建設是提高城市運行效率的重要手段，也是城市管理現代化的發展方向。要打破城市管理相關部門之間的“信息孤島”現象，加強城市管理和服務體系智能化建設，促進大數據、物聯網、云計算等現代信息技術與城市管理服務融合，建設綜合型城市管理數據庫，推動形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的城市管理新方式。到2017年底，所有市縣都要整合形成數字化城市管理平臺，實現數字化城市管理向智慧化升級。

保障城市安全。隨著城市規模越來越大、城市系統越來越復雜，城市安全面臨的挑戰與日俱增，必須把安全工作落實到城市發展各個環節和各個領域，抓緊編織“上下貫通、條塊結合、縱向到底、橫向到邊”的城市安全網。要高度重視城市秩序和安全維護，抓好房屋建筑、城市橋梁、建筑幕墻、隧道等工程建設和運行使用的安全監管，保持供水、供電、供熱、供氣、交通、救援線路等城市生命線系統的暢通，健全城市抗震、防洪、排澇、消防等綜合防災體系和應急設施建設，形成全天候、系統性、現代化的城市運行安全保障體系。

完善治理機制。多元化、合作性的城市管理模式是現代城市管理方式變革的趨勢。要積極轉變城市管理理念，形成政府、社會、公民等多方主體參與、良性互動的現代城市管理格局，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。特別是在解決城市建設資金方面，除了財政繼續加大投入外，要積極推行政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與。健全城市基層治理機制，落實市、區、街道、社區的管理責任，強化便民服務網絡建設，增強基層服務功能。

四、堅持黨的領導，不斷開創城市發展新局面

中央城市工作會議指出：各級黨委要充分認識城市工作的重要地位和作用，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局，抓改革、抓法治、抓人才，不斷開創城市發展的新局面。

推進改革創新。改革創新是破解城市發展難題、實現城市治理現代化的根本動力。要加快城市規劃管理體制改革，加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進兩圖合一；推動市縣“多規合一”，實現標準對接、坐標統一、底圖共繪、管理協同。深化住房制度改革，以市場為主滿足城鎮居民多層次住房需求，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，努力構建符合國情的住房體系。推進城市管理體制改革，按照《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，加快完成部、省主管部門的機構設置和市、縣城管領域的大部門制改革，加強城管執法機構和隊伍建設。推動建筑業改革發展，構建統一開放、競爭有序、誠信守法、監管全面覆蓋的建筑市場體系，提高建筑企業核心競爭力。

堅持依法治理。中央城市工作會議提出：要全面貫徹依法治國方針，依法規劃、建設和管理城市，促進城市治理體系和治理能力現代化。在科學立法方面，要加快制定城市管理等方面的法律法規，抓緊修訂城鄉規劃、建筑管理、住房公積金管理等法律法規，形成覆蓋城市規劃、建設、管理全過程的法律法規體系。在嚴格執法方面，要嚴厲懲處規劃、建設、管理違法行為，強化法律責任追究，提高違法違規成本；嚴格執行城市規劃、建設、管理行政決策法定程序。在文明守法方面，要推進城市管理者自覺運用法治思維和法治方式治理城市；建立市民行為規范，增強市民法治意識，在全社會營造良好的法治環境。

注重人才培養。做好城市工作，關鍵在人。必須加大人力資本投入，穩固城市發展的智力支撐。要強化對各級領導干部的教育和培訓，培養高素質的城市干部隊伍，做到用科學態度、先進理念、專業知識去規劃、建設、管理城市。加快培育一批高水平的規劃院、建筑師事務所，培養既有國際視野又有民族自信的建筑師，建立和培育城市設計隊伍，形成本土的規劃設計大師和理論流派。

提升市民素質。只有不斷提升市民文明素質，才能不斷提升城市治理水平。要大力開展社會主義核心價值觀學習教育實踐，促進市民形成良好的道德素養和社會風尚。從青少年抓起，完善學校、家庭、社會三結合的教育網絡，將良好學風、優良家風和社會新風有機融合。