關于建立國家公園體系的體會和建議（二）

陳建偉

北京林業大學教授、博士生導師，北京林業大學自然保護區學院的創始人之一， 為該學科的首位博士生導師。

曾任林業部野生動植物保護司副司長、中華人民共和國瀕危物種進出口辦公室常務副主任（法人代表）、國家林業局野生動植物與自然保護區管理司巡視員，曾任國家科技進步獎評審專家、國家級自然保護區評審委員會副主任委員等。

特點：基層技術業務部門的出身，結合行政管理高層的視野，親身經歷了改革開放以來中國自然保護事業由小到大、從弱到強的發展過程。

中國自然保護區體系亟待改革

從上世紀末到本世紀初，由于自然保護區建設指導思想上出現的過分追求數量、忽略質量的傾向，尤其是一刀切、絕對保護的管理方式沒有得到及時地糾正，缺乏科學評估和標準， 管理上出現多頭伸手、部門利益沖突升級，對保護區指導不力，總體投資嚴重不足等與國家社會經濟發展形勢相悖的情況，自然保護區建設處于緩慢發展甚至停頓狀態，有些地方甚至出現了倒退。

2013 年《中國生物多樣性本底評估報告》提出，實際上自2007 年起， 中國自然保護區的數量增長已基本呈停滯狀態，保護區總面積甚至出現減少趨勢。這從客觀上宣布了中國自然保護區建設以數量、面積增長為主要指標的歷史的結束。這個階段的結束使我們面臨著新的抉擇和考驗，中國的自然保護區事業今后如何發展，是擺在人們面前的重大課題。

探究深層次的原因，我們首先看到的是全國自然保護區采取的是一刀切的管理方式，將近15% 以上的國土變成了需要絕對保護的區域，這不符合中國國情。

其次，經濟發展與人民日益增長的物質文化需求與保護區的矛盾日益尖銳化，自然保護區處境艱難，有些 地方領導甚至到了提自然保護區色變的程度，不再愿意建保護區，也失去了保護和建設現有保護區的積極性。

第三，當年很多地方保護區的劃建是以畫地為牢的粗放方式進行的， 后來，由于經濟發展需要等各種原因， 地方政府想盡辦法對原來自然保護區的區劃進行調整，對已建保護區不愿升格，對現有保護區疏于管理或者蠶食甚至改變等現象層出不窮。

第四，建設自然保護區，尤其是高速發展階段，基本上是走地方積極建、國家來支持的路子。這種辦法在當時的歷史時期確實起到了保護區高速發展的作用，但同時也造成了保護區建設不平衡的狀況。中國那么多保護區，占國土面積的比例已經高于世界平均水平，也高于很多發達國家， 但是有些真正該保護的自然遺產并沒有保護住，而有些又重復了。比如， 以大熊貓為主要保護對象的自然保護區就有近70 多個，其中近一半為國家級，而有的珍稀物種如虎、豹保護區卻很少甚至沒有。自然保護區的建設存在東中西部不均衡、物種不均衡、生態系統不均衡、有不少空缺等問題。

從根上來講，自然保護區保護的野生動植物、自然生態系統是國家的、全民的，只有站在國家層面才能準確理解和執行。解決不均衡要靠國家統一意志，不能完全靠地方。比如大象在中國非常少，只有云南的西雙版納、思茅和南滾河有分布。對于國家來講， 大象非常重要，是國家I 級重點保護野生動物。但對于西雙版納來講，當地人就覺得大象太多了，毀壞莊稼， 影響老百姓生活，還經常有人因此傷亡。他們不需要這么多大象，年年搞人大提案，這完全可以理解。所以， 需要保護的野生動植物、自然生態系統，國家就必須真正出錢、出力把它保護住，還應該對為此作出犧牲的當地政府和老百姓予以補償。

一方面，社會經濟的高速發展， 全國范圍尤其是各級地方政府的GDP掛帥，城市擴張、土地開發、修路開礦、毀壞保護地設施的沖動和行為日益頻繁，老百姓希望盡快致富的愿望和行動也日益迫切，保護和發展之間的沖突日益激烈。

另一方面，一部分中國人已解決了溫飽問題，有了更多的時間和金錢出來旅游。隨著工業化進程的加快、城鎮化水平的提高，人們回歸大自然的愿望日益強烈，特別是享受自然生態空間的需求爆發性增長。在文化情趣方面也有了更高的追求，森林旅游、生態旅游、觀鳥旅游、探險旅游、科考旅游、野生動植物觀賞熱以至出國熱等席卷了整個中國。實行“一刀切” 管理和缺乏分類指導的自然保護區體系越來越不適應整個社會經濟發展的需要，很多自然保護區，尤其是地方級別的一些保護區被肢解、破壞，管理上倒退或者撤銷，名存實亡。隨著工業化和城鎮化的加速推進，涉及自然保護區的能源、資源、交通、旅游等開發建設活動日益增多，給自然保護區帶來了巨大壓力。一些地方政府片面認為建立自然保護區就會影響和限制地方發展，建立保護區的積極性不高，有些地方擅自調整保護區范圍和功能區劃，甚至撤銷自然保護區。

中國自然保護區的建設需要站在國家和民族長遠利益的角度來謀劃和實施，這也是為什么希望自然保護區不再受地方利益限制和沖擊，不應該受到條條塊塊中“塊塊”這一方面束縛的根本原因。中國的自然保護區體系亟待改革，中國的自然保護地建設需要統一規劃、自上而下理順關系， 才能適應新時期中國社會新常態的需要。我想，這也是中央為什么要提出建立國家公園體制和必須要搞頂層設計的根本原因。

中國自然保護地體系的重構

我們看到，在中國自然保護區發展停滯甚至倒退的同時，各種森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區等保護地建設風起云涌，類型和規模都在迅速地擴大和增加，地方政府積極性高、老百姓歡迎。我們注意到： 它們都屬于可以滿足人們旅游觀光、親近自然的不太嚴格的保護地。短短十多年時間（森林公園建立的時間要早一些），全國各級森林公園發展到了3200 多處，風景名勝區近1000 處，國家濕地公園1000 多個，國家沙漠公園55 處， 國家地質公園約250 處， 水利風景區1500 余處，海洋特別保護區、海洋公園及水產種質資源保護區100 多處，自然保護小區數以萬計（在南方很多省其面積大于自然保護區）。目前這種趨勢還在繼續。

1996 年起，作為生物多樣性保護和旅游大省的云南省開始了新型保護地模式的探索研究，并于2006 年成立了中國的第一個國家公園——普達措國家公園。2008 年6 月，國家林業局批準云南省為國家公園建設試點省。此后，云南省政府先后共批準了麗江老君山、西雙版納等13 個國家公園的總體規劃。

2013 年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“建立國家公園體制”。這是新時期對自然資源保護和合理利用所做出的新的戰略部署，意味著要對原有管理體系和既有利益格局進行改變，需要在理清思路、總結經驗、分析國情的基礎上進行重大調整和系統部署。

2015 年1 月，國務院13 個部委局發布“關于印發建立國家公園體制試點方案的通知”，青海、云南等9 省（區、市）列入試點區域。這是來自中央的頂層設計，是近些年來中國自然保護建設發展的新思路，也是新形勢發展的必然要求。

2016 年11 月1 日，中央全面深化改革領導小組審議通過了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，要求界定全部國土空間各類自然資源資產的所有權主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進一步明確國家不同類型自然資源的權利和保護范圍等。同時強調，自然資源登記單元既可以以一個完整的行政轄區為基礎， 劃分一個或者多個登記單元，也可以以國家公園、自然保護區、濕地、水流等特定空間作為單獨的登記單元。

迄今為止，中國大地上已經建設了大量的自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、沙漠公園、海洋公園等，包括即將建設的國家公園體系。由于它們建設的初衷和基礎都是從保護自然出發的，可以用一個統一名稱來稱呼它們，叫作“自然保護地”。這些加起來超過國土面積18% 的自然保護地應該如何來進行改革理順和頂層設計呢？

筆者通過總結幾十年的經歷認為， 應該也必須依據保護的主要對象和管理的目標、方式來區別對待。也就是說，必須對中國的保護地推行分級分類分區管理。過去自然保護區是“一刀切”的管理，管理方式粗放單一、大而化之，不管保護區的主要保護對象是什么，是生態系統還是物種？是什么生態系統？是什么物種？是嚴格保護一草一木不能動還是可以因地制宜、因物制宜？濕地類型的保護區也畫3 個圈？季節性遷徙的鳥類保護區怎么辦？……這些都是我們亟待解決的問題。

全國2500 多個自然保護區，約占國土面積的15%，都是按照一個框框來管理的，也不像世界自然保護聯盟（IUCN）那樣有6 種不同類型的管理方法，這多么不符合可持續發展的理念，多么不符合中國國情！

上世紀末，我們研究了世界上很多先進國家保護管理體制，有的保護地還實地考察過。譬如我曾率隊去澳大利亞考察，澳大利亞國土面積約760 萬平方公里，比中國只是小了一塊， 但全國僅有2000 萬人口，人均資源量非常大，他們建設有不同管理力度、不同名稱的各種保護地，而絕對保護的面積只占到國土面積的4%。中國13 億人口，人均資源那么少，為什么要搞那么大的絕對保護面積？

其實，在第三次自然保護區建設高潮掀起的時候，我們就曾經提出過把中國自然保護區進行分級、分類、分區管理的思路，并且開始了積極的工作，但是很快就不幸夭折了。現在總結起來，不幸夭折的原因有6 點：

1. 沒有清楚地認識到，中國社會經濟發展與環境保護之間的矛盾是新時期中國社會經濟發展的主要矛盾；

2. 沒有清楚地認識到，新時期人民日益增長的物質文化需求與社會供給之間的差距越來越大；

3. 沒有清楚地認識到，將占國土面積百分之十幾的自然保護區采取了一刀切的嚴格管理方式，既不符合保護和發展中的中國國情，也不符合中國人均資源占有量大大低于世界平均水平的國情；

4. 沒有清楚地認識到，我們劃建的不少保護區里面（包括國家級自然保護區）既有國有土地資源、也有集體土地資源，還有很多原住民生活的現實；

5. 沒有清楚地認識到，我們還是發展中國家，國家不可能把所有保護區都養起來、包起來，必須發揮地方和中央兩個積極性，保護區建設和地方社會經濟發展不可能絕對分開；

6. 沒有清楚地認識到，中國地區發展的極不平衡，東中西部的人口密度、經濟發展狀況、財政狀況的差異很大，自然保護區的比重差異更大的特點；

7. 沒有清楚地認識到，我們有很多需要保護的物種和生態系統還沒有保住，該管的沒有管住而該放的沒有放開。有限的資金只能用在保重點上， 而不是到處撒鹽面。

其實，現行管理體制及數量掛帥造成的政府行為短視化、部門利益擴大化和領導個人功利化是當時中國自然保護區分級分類分區管理探索不幸夭折的主要原因。（未完待續）