美國未來攪局南海的意圖沒減（焦點話題）

吳士存

在菲律賓召開的第50屆東盟外長會于當地時間8月5日正式通過了“南海行為準則”框架，這一框架是推進就制定正式行為準則進行協商的概要性文件。外界分析認為，這一成果也許會轉化為多年來在解決南海爭議方面取得的首個重大進展。

與此同時，美國國務卿蒂勒森也開始了就任后的首次東南亞訪問，主要以菲律賓、馬來西亞、泰國為主。由于上臺后特朗普政府缺乏一個連貫的亞洲政策，蒂勒森此次東南亞之行可能意在凸顯美國“并沒有忘了這個地區”。

更為重要的是，為了加強自己在這一區域的存在感，美國未來還會利用一些手段和方式攪局南海。

美南海行動將更加頻繁

特朗普執政以來，美國亞太政策、南海政策的缺失和不確定性增加了亞太國家，尤其是其盟國和伙伴國的不安全感和焦慮情緒。今年6月初的香格里拉對話會上，美防長馬蒂斯有意安撫其盟友和伙伴：“我們將持續同長期的、堅定的盟友共同努力實現地區安全的最大化。我們將確保我們維系和平的軍事手段。”

不久前，美國媒體就披露今年4月馬蒂斯將一份年度計劃送交白宮，該計劃規劃了2017年全年美國將派軍艦和戰機在南海挑戰中國海洋權益主張的具體安排，特朗普隨后批準了這份計劃。

在奧巴馬政府時期，美軍開展所謂航行自由行動是按“一事一請”的方式進行的，這不僅拉長了批準周期，也給外界留下此類行動“是針對中國某次具體行為所作出的特定反應”的印象，而非例行行動。

特朗普是否已經批準這一計劃、該計劃是否還要提交國會通過？目前尚無官方消息可以證實。但此報道似乎不是空穴來風，美國利用機制化的“南海自由行動”計劃攪局南海形勢、破壞南海和平、鞏固和重建針對中國的“同盟伙伴關系”、遏阻由中國主導的南海規則和秩序建設進程是不爭的事實。

美國新一輪南海航行自由行動計劃的實施，對南海形勢發展的影響將是全面的、深刻的和極其負面的。按照新計劃，美國航行自由行動決策權力下放、決策程序減少和決策過程縮短，且基本由軍方主導，因此可以斷定未來美軍在南海的航行自由行動將更加頻繁、更加機動，挑釁的目的性和政治性更強。

影響主要在兩個層面

眾所周知，自去年下半年以來，南海形勢出現了“降溫、趨緩”的向好發展態勢，中國和東盟國家“南海行為準則”磋商取得積極進展，已于5月中旬通過“準則框架文本”，在建立以規則為基礎的危機管控機制道路上邁出了實質步伐。

毋庸置疑，美國的這一新舉措將對目前已經趨于穩定的南海形勢產生顛覆性的破壞性影響，與地區國家致力于增進政治互信和推動海上合作的努力相背離，同時也會對中國與東盟國家正在進行的準則磋商進程，以及未來中國主導的南海地區安全秩序建設產生極大的負面沖擊。

美軍航行自由行動對南海形勢的影響將主要體現在域內外國家和美國同盟國、伙伴國調整南海政策和加強海上行動這兩個層面。

對美國航行自由行動計劃持歡迎態度和受到鼓舞的國家主要是日本、澳大利亞、印度和越南等國。日本、澳大利亞和印度將會直接或間接參與美軍的南海航行自由行動，其中日本可能直接、全面參與這一計劃，借機維持其夢寐以求的在南海軍事存在的機制化和長期化。

其次是澳大利亞和印度。作為“印太海洋安全戰略”的兩個重要推手，以某種在其看來不至于導致對華關系發生大幅倒退的方式參與“南海航行自由行動”，將是現階段澳印兩國的南海政策取向和戰略考量。

再次是越南。越南是中菲關系改善之后，美日極力拉攏以配合其在南海攪局的聲索國，越南雖然不會像日本和印度那樣表示公開支持，但其不僅樂見美國在南海地區的軍事存在，而且將會通過向美軍提供港口基地的使用權等雙邊軍事合作等方式助推美國在南海針對中國的航行自由行動計劃的實施。

此外，美國在南海推行航行自由行動計劃，將向國際社會和域內國家傳遞美國在南海問題上繼續奉行“選邊站”和與中國為敵的圍堵政策，這無疑會激勵少數聲索國在南海采取“單邊冒險行動”，從而進一步加劇南海緊張局勢。

從這個意義上講，南海航行自由行動年度計劃的出臺，反映出特朗普政府仍然在延續其前任，以“基于同盟伙伴關系維持美國亞太地區秩序主導權”為主要內容的亞太政策，也是特朗普政府南海政策趨于成型的標志性事件。這必將引發新一輪以中美南海軍事對抗為主要特征的南海局勢持續升溫。

應對之策應以我為主

我們不能低估美國南海航行自由行動計劃及其一些外交手段，對未來南海形勢和我國在南海的權利主張可能產生的負面影響。中國作為南海最大的沿岸國和南海諸島的真正主人，有義務也有能力維護南海地區的和平穩定。

一方面，中國應著眼于通過能力建設和形成威懾力為導向，加強南海方向的力量部署，增加美國及其他域外國家在南海采取針對中國

的軍事行動的成本代價。另一方面，還應從政治、外交、輿論和海上行動等領域進行統籌協調應對。通過建立與有關爭端國之間的雙邊磋商機制，管控分歧、推進海上合作或共同開發，以阻止個別國家可能采取的單邊冒險行動。從與東盟合作層面考量，中國還應通過加速“南海行為準則”磋商、并以推進南海地區安全機制建設為最終目標，牢牢掌握南海事務的主導權。

此外，增加釣魚島維權力度和沖之鳥礁附近海域航行自由行動，挑戰日本的過度海域聲索、加速南沙島礁建設民事設施的部署，盡早向國際社會提供公共服務產品等，也不失為可在南海方向減緩來自美國壓力的有效措施。

中美作為兩個具有重要全球影響力的大國，其在南海的互動既對本地區的和平與安寧產生著深刻的影響，也對未來亞太地區的安全秩序塑造發揮著引領和示范作用。如果中美選擇合作，地區和平與安寧就有保障；如果中美南海互動指向對抗，南海難以安寧。“球”在美方一側。▲

（作者是中國南海研究院院長）