制定《長(zhǎng)江保護(hù)法》亟待提上議事日程

周洪宇

[摘 要] 目前長(zhǎng)江流域的水環(huán)境狀況十分嚴(yán)峻，長(zhǎng)江水環(huán)境保護(hù)面臨著嚴(yán)峻的壓力與挑戰(zhàn)，如何主動(dòng)適應(yīng)挑戰(zhàn)，切實(shí)保障防洪安全、通航安全、供水安全、生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供更加堅(jiān)實(shí)的水安全法治保障，將長(zhǎng)江流域保護(hù)納入法治化軌道，是我們面臨的重大而緊迫的任務(wù)。國(guó)家應(yīng)加大推進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的立法進(jìn)程，盡快將《長(zhǎng)江保護(hù)法》列入全國(guó)人大常委會(huì)“十三五”立法計(jì)劃中的優(yōu)先項(xiàng)目。

[關(guān)鍵詞] 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；長(zhǎng)江治理；生態(tài)保護(hù)；水資源；水環(huán)境；立法進(jìn)程

[中圖分類(lèi)號(hào)] X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129（2017）08-0010-04

長(zhǎng)江是我國(guó)第一大河，全長(zhǎng)6300余千米。長(zhǎng)江流域提供了我國(guó)36.5%的水資源、52.5%的內(nèi)河通航里程，是我國(guó)水資源配置重要的戰(zhàn)略水源地。長(zhǎng)江流域涉及中國(guó)19個(gè)省市自治區(qū)，流域面積180萬(wàn)平方千米，占國(guó)土面積的18.8%。隨著“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)放開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，必將給長(zhǎng)江流域發(fā)展帶來(lái)新機(jī)遇，也將給長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)新挑戰(zhàn)。目前長(zhǎng)江流域的水環(huán)境狀況仍十分嚴(yán)峻，水質(zhì)型缺水、飲用水源安全隱患、水環(huán)境質(zhì)量和水生態(tài)破壞等問(wèn)題都尚未從根本上解決，長(zhǎng)江水環(huán)境保護(hù)面臨著嚴(yán)峻的壓力與挑戰(zhàn)，如何主動(dòng)適應(yīng)這些挑戰(zhàn)，切實(shí)保障萬(wàn)里長(zhǎng)江防洪安全、通航安全、供水安全、生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供更加堅(jiān)實(shí)的水安全法治保障，將長(zhǎng)江流域保護(hù)納入法治化軌道，是我們面臨的重大而緊迫的任務(wù)。

一、長(zhǎng)江治理開(kāi)發(fā)迫切需要立法規(guī)范

首先，長(zhǎng)江生態(tài)功能長(zhǎng)期被忽略。干流近岸水域和部分支流污染嚴(yán)重，上游水土流失問(wèn)題突出，中下游濕地湖泊生態(tài)功能加速退化，湖泊水庫(kù)普遍富營(yíng)養(yǎng)化，生物多樣性下降明顯。重化工產(chǎn)業(yè)沿江密布，廢污水排放量急劇增長(zhǎng)。沿江分布著5大鋼鐵基地，7大煉油廠，正在建設(shè)或規(guī)劃的化工園區(qū)還有20多個(gè)，沿岸已集聚著約40余萬(wàn)家化工企業(yè)。加上以重化工為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，使長(zhǎng)江流域廢污水年排放總量一直呈急劇增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。農(nóng)村生活污水處理率低下，農(nóng)業(yè)面源污染和畜禽養(yǎng)殖污染突出。干流近岸水域污染未能得到有效遏制，嚴(yán)重威脅城市用水安全，隱患無(wú)窮。

其次，船舶污染嚴(yán)重，航運(yùn)事故對(duì)水源安全構(gòu)成重大威脅。長(zhǎng)江是我國(guó)橫貫東中西部地區(qū)的黃金水道，數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)江沿江地區(qū)85%以上的煤炭、鐵礦石以及70%以上的原油和80%以上的外貿(mào)物資，都通過(guò)長(zhǎng)江水運(yùn)完成，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了重要紐帶作用。據(jù)長(zhǎng)江海事局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1988年至2009年間，其轄區(qū)內(nèi)共查處船舶污染事故367起，其中重大事故23起、大事故20起、一般事故22起、小事故302起。在重大事故中，發(fā)生油類(lèi)污染事故16起、化學(xué)品污染事故7起，導(dǎo)致溢油近1500噸、化學(xué)品泄漏1400多噸。另外各類(lèi)船舶隨意向長(zhǎng)江倒泄垃圾，油污引起的水體污染也不可小覷。大量的污染物集中排放不僅危及長(zhǎng)江水環(huán)境質(zhì)量，更直接危及沿江居民飲用水安全。

再次， 長(zhǎng)江流域水資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和嚴(yán)格管理。近年來(lái)長(zhǎng)江上游地區(qū)三峽及干支流水庫(kù)群的調(diào)節(jié)庫(kù)容不斷擴(kuò)大，已超過(guò)600億立方米，梯級(jí)水庫(kù)群蓄泄矛盾日益尖銳。急需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)調(diào)度，努力消除其對(duì)中下游水文情勢(shì)的不利影響。因此迫切需要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)電網(wǎng)、取用水戶、水力發(fā)電工程、航運(yùn)、跨流域調(diào)水的水資源調(diào)度會(huì)商制度和跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨區(qū)域的流域水資源統(tǒng)一調(diào)度制度，協(xié)調(diào)好水電站的生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，形成電調(diào)服從水調(diào)的水資源調(diào)度秩序。

復(fù)次， 地方政府各自為政，缺乏統(tǒng)一有效的管理體制機(jī)制。鑒于長(zhǎng)江流域跨省、市，跨區(qū)域的客觀條件，水資源管理存在突出的行政分割與職能交叉問(wèn)題。其一，地方政府“分割管理，各自為政”，往往不夠重視沿江整體的水環(huán)境生態(tài)的保護(hù)。有些地區(qū)特意將化工、造紙等污染嚴(yán)重的行業(yè)布局在地區(qū)邊界，存在上游排污、下游取水的情況。其二，各部門(mén)“多頭管理、職能交叉”，水利部門(mén)負(fù)責(zé)水量水能管理，環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)水質(zhì)和水污染防治管理，市政部門(mén)負(fù)責(zé)城市給排水管理，等等。在水道開(kāi)拓建設(shè)、水資源保護(hù)規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃、水功能區(qū)劃與水環(huán)境區(qū)劃、水資源與水環(huán)境管理的監(jiān)測(cè)體系與標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享等方面，缺少有效協(xié)調(diào)，甚至還存在著明顯沖突。同時(shí)，毗鄰邊界的水環(huán)境功能不匹配、水質(zhì)和水耗標(biāo)準(zhǔn)各異，各地在具體治理措施和監(jiān)管要求上的差異更大。由于行政分隔和利益沖突，當(dāng)發(fā)生跨行政區(qū)的水污染事故和糾紛時(shí)，難以形成及時(shí)有效的協(xié)同防控，將損失降低到最小。

最后， 長(zhǎng)江流域管理法律法規(guī)體系不健全，無(wú)法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。目前，有關(guān)長(zhǎng)江沿江水資源的管理與保護(hù)的立法有《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等，都未從整體上對(duì)長(zhǎng)江流域性水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水污染防治等做出專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，且在執(zhí)行中也缺乏流域整體性保護(hù)、治理的體制機(jī)制和有效措施，對(duì)全流域資源環(huán)境保護(hù)難以形成有效支撐。同時(shí)，現(xiàn)行法律都沒(méi)有明確統(tǒng)一流域的綜合規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃的關(guān)系，以及水污染防治規(guī)劃與綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃如何協(xié)調(diào)。當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)利益與流域整體利益發(fā)生沖突時(shí)，缺乏強(qiáng)有力的協(xié)同約束機(jī)制和懲治手段。而現(xiàn)行的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，也僅局限于中下游少數(shù)省份，難以從源頭上控制污染，效果非常有限。

二、制定切實(shí)可行的專(zhuān)門(mén)法規(guī)

一是黨的十八以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院在全國(guó)主體功能區(qū)劃、實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度、強(qiáng)化河湖空間管理、加快水利改革發(fā)展、生態(tài)保護(hù)體制改革、加強(qiáng)水污染防治、嚴(yán)格土壤和大氣污染治理、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)保護(hù)審計(jì)與補(bǔ)償、濕地保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)保護(hù)紅線、河長(zhǎng)制、自然資源統(tǒng)一確權(quán)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、海岸線保護(hù)與利用等方面制發(fā)了一系列綱領(lǐng)性文件。特別是2016年1月5日，習(xí)近平總書(shū)記在重慶召開(kāi)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)“當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”，這為長(zhǎng)江的保護(hù)明了方向，為制定《長(zhǎng)江保護(hù)法》提供了根本遵循。二是現(xiàn)有的水法規(guī)和立法前期研究成果，為制定《長(zhǎng)江保護(hù)法》奠定了基礎(chǔ)。早在上世紀(jì)90年代初，水利部及長(zhǎng)江水利委員會(huì)即著手準(zhǔn)備，進(jìn)行了大量的前期研究。2004年以來(lái)，長(zhǎng)江委又陸續(xù)圍繞立法進(jìn)行了大量的專(zhuān)題研究，2006年，長(zhǎng)江委正式向水利部提交了《長(zhǎng)江法（立法建議）》。目前，長(zhǎng)江水利委員會(huì)已完成4期《長(zhǎng)江法》條文的起草研究，初步取得了相關(guān)立法成果。三是國(guó)內(nèi)外已有的立法實(shí)踐為《長(zhǎng)江保護(hù)法》的制定提供了借鑒作用。“一條河川一部法律”是近現(xiàn)代水事立法的最重要經(jīng)驗(yàn)。如美國(guó)的田納西河、歐洲的萊茵河、法國(guó)的塞納河等，成功的經(jīng)驗(yàn)也都在注重流域立法、踐行流域治理理念和建立流域共治機(jī)制。

為此，筆者建議：國(guó)家應(yīng)加大推進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的立法進(jìn)程，盡快將《長(zhǎng)江保護(hù)法》列入全國(guó)人大常委會(huì)“十三五”立法計(jì)劃中的優(yōu)先項(xiàng)目。鑒于《長(zhǎng)江保護(hù)法》是流域綜合性涉水法律，涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域，建議由全國(guó)人大環(huán)資委牽頭組織起草工作，建立《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法起草研究聯(lián)席會(huì)議制度，切實(shí)增強(qiáng)流域法律制度的科學(xué)性、合理性和可操作性，關(guān)注各利益相關(guān)方的訴求表達(dá)，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

[責(zé)任編輯：曾 菡]