私人議案推動(dòng)的英國治霾

喬剛+吳怡

面對遲遲不肯采取行動(dòng)的政府，開始關(guān)注環(huán)境的一些議員變得坐立不安，決心要避開遲延不履行的政府，采取私人議案投票的方式，加速清潔空氣法案的制定。

倫敦市區(qū)內(nèi)分布著許多以煤為主要能源的火力發(fā)電站，每個(gè)家庭都用燃煤取暖。煤炭燃燒產(chǎn)生二氧化碳、一氧化碳、二氧化硫和粉塵等氣體。連續(xù)數(shù)日幾近無風(fēng)引發(fā)了連續(xù)數(shù)日的大霧天氣。從1952年12月5日到8日的4天，倫敦市死亡人數(shù)高達(dá)4000人，在12月9日之后，由于天氣變化，雖然毒霧逐漸消散，但是在此后的兩個(gè)月之內(nèi)，又有近8000人因?yàn)闊熿F事件而死于呼吸系統(tǒng)疾病。

在英國的治霾史上，1956年誕生的《清潔空氣法》無疑是對倫敦?zé)熿F事件的直接回應(yīng)，然而很少有人知道，當(dāng)時(shí)的英國政府并不是主動(dòng)開展治霾工作，推動(dòng)治霾立法重要力量來自幾位具有遠(yuǎn)見的議員提出的私人議案。

“政府不可能解決所有的問題”

“部長先生，您不能否認(rèn)就在上個(gè)月，倫敦地區(qū)因煙霧事件而死亡的人數(shù)比去年整個(gè)國家死于交通事故的人數(shù)還要高出幾倍的事實(shí)。”一位來自下議院的議員在議會(huì)上面對著對面無動(dòng)于衷、態(tài)度消極的哈羅德·麥克米倫部長質(zhì)問道。他抨擊的是英國政府推卸責(zé)任、被動(dòng)應(yīng)對的態(tài)度。

倫敦史無前例的嚴(yán)重?zé)熿F事件短短一周時(shí)間奪去了4000余人的寶貴生命，當(dāng)人們開始寄托于政府的行動(dòng)時(shí)，當(dāng)時(shí)身居負(fù)責(zé)英國空氣污染治理等相關(guān)公共事務(wù)的住房和地方政府部部長要職的哈羅德·麥克米倫卻斷然否認(rèn)了通過國家立法治理煙霧的必要，言論一出立即招致了全國上下鋪天蓋地的不滿與質(zhì)詢，但哈羅德·麥克米倫部長對此并不買賬，以一句看似無懈可擊的“政府不可能解決所有的問題”粉飾了自己的政治立場。

麥克米倫為確保保守黨最終能夠競選成功而公開做出承諾：“在英國修建30萬套房屋，以此改善倫敦乃至整個(gè)英國戰(zhàn)后房屋緊缺的局面。”1952年對于麥克米倫來說，是“大有作為”的好時(shí)機(jī)，因此，“半路殺出”的空氣污染問題根本不是他的工作重心。

“我尊敬的先生們，你們必須清醒地認(rèn)識(shí)到為此不得不將諸多的經(jīng)濟(jì)因素考慮在內(nèi)。”麥克米倫表示空氣污染的治理成本嚴(yán)重超出了政府財(cái)政的負(fù)荷，“英國政府為了償還高額的戰(zhàn)爭債務(wù)所采取的措施之一是，將優(yōu)質(zhì)無煙煤出口到美國或者其他歐洲國家，而把大量的劣質(zhì)煤留在國內(nèi)使用。另外，用于改造燃煤設(shè)施如家庭壁爐或蒸汽機(jī)車所需的資金投入也過于龐大。”

私人議案推動(dòng)法律制定

遲延作為的消極政府交織著肆虐橫行的有毒煙霧，極大地滋生了底層民眾激進(jìn)的反抗情緒，與此同時(shí)，上議院的無公職議員和下議院的議員都在為說服政府推動(dòng)立法而不斷奔走呼告。最終，在議員和民眾的雙重壓力之下，麥克米倫艱難地做出了一次讓步，首先形成一個(gè)事件調(diào)查委員會(huì)，即于1953年5月成立的一個(gè)由休·比佛爵士擔(dān)任主席的調(diào)查委員會(huì)。

這是1952年倫敦?zé)熿F事件發(fā)生后，英國政府為治理空氣污染做出的首次讓步。揭示倫敦?zé)熿F“殺手”的比佛報(bào)告直到1955年才得以發(fā)表，報(bào)告中指明了造成1952年倫敦?zé)熿F事件大量人員傷亡的主要原因是家庭和工廠排放的有毒氣體，其中家庭排放總量是工業(yè)排放總量的兩倍。因此，報(bào)告建議之一是政府必須保障國內(nèi)無煙煤的供應(yīng)，為改造家庭壁爐提供財(cái)政支持。

比佛報(bào)告原本為英國國家立法治理煙霧奠定了切實(shí)可行的基礎(chǔ)，但政府并沒有按照人們的預(yù)期開展立法工作，所以政府此次讓步的本質(zhì)是試探性的，因?yàn)榈诙问澜绱髴?zhàn)創(chuàng)傷仍在影響著這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)。

面對遲遲不肯采取行動(dòng)的政府，開始關(guān)注環(huán)境的一些議員變得坐立不安，決心要避開遲延不履行的政府，采取私人議案投票的方式，加速清潔空氣法案的制定。杰拉德·納巴羅就是其中杰出的代表。作為一名來自保守黨的無公職議員，他利用自身獨(dú)特的政治資源和社會(huì)資本，制定并通過了私人議案《納巴羅清潔空氣條例》，以此來向英國政府施加壓力，督促政府盡快制定并實(shí)施治理空氣污染的法案。

雖然在英國有無數(shù)先例表明，私人議案的出現(xiàn)大大推動(dòng)了英國社會(huì)諸多領(lǐng)域的變革，但這種來自下議院或者上議院無公職議員的議案最終幾乎無一成功“落地”成為法律。《納巴羅清潔空氣條例》同樣沒能走出這樣一個(gè)“魔咒”，納巴羅于1956年與政府協(xié)商后，決定將此條例收回。但作為收回自己私人議案的條件之一，英國政府必須盡快將清潔空氣立法提上議程。

法律讓倫敦甩掉霧都的帽子

“這是一部由政府主導(dǎo)的，治理力度弱于納巴羅條例的清潔空氣法案”，但被稱為“世界上第一部空氣污染防治法案”的《清潔空氣法》仍然是空氣污染治理史上的里程碑。

1956年《清潔空氣法》是英國控制空氣污染的基本法，適用范圍包括《制堿法》規(guī)定的控?zé)煂ο笠酝饪赡芘欧藕跓煛⒚簾熀突覊m的其他主體，具體指企事業(yè)單位、居住或非居住的房屋、商鋪、機(jī)動(dòng)車等。法案不僅授權(quán)地方公共團(tuán)體通過制定條例規(guī)定工廠建立煙囪應(yīng)達(dá)至的高度標(biāo)準(zhǔn)，防止有毒氣體集聚導(dǎo)致公害事件的發(fā)生，還設(shè)立無煙區(qū)，大幅提升天然氣在居民生活中的使用率，逐步實(shí)現(xiàn)城區(qū)冬季的集中供暖。在《清潔空氣法》實(shí)施以后，英國城市的空氣污染得到了有效的遏制，空氣質(zhì)量狀況也得到了明顯的改善。接近70年代中期，英國已基本甩掉了“霧都”的帽子。

《清潔空氣法》先后經(jīng)歷過兩次修訂。議員艾恩·馬克思維爾通過提交私人議案，明確指出了1956年《清潔空氣法》暴露出的問題癥結(jié)在于中央政府與地方政府相互牽制的職權(quán)劃分，并且有針對性地提出修改建議和意見。1968年，新修訂的《清潔空氣法》賦予了“大臣直接命令地方當(dāng)局呈遞煙霧控制計(jì)劃并敦促實(shí)施的權(quán)力”，由此穩(wěn)固了地方政府防治空氣污染的重要職權(quán)。英國在1993年又一次修訂了法案，并沿用至今。

“很難想象，50年前的政府和大部分倫敦人竟然無法認(rèn)同不燒煤炭是多么明智的決定。如果沒有來自議員們的發(fā)聲即私人議案，我們家族可能會(huì)祖祖輩輩都住在當(dāng)初得益于政府修建的30萬套房屋內(nèi)，而失去人類世世代代都賴以生存的地球家園。”2002年12月，在倫敦?zé)熿F事件50周年的紀(jì)念活動(dòng)上，前倫敦市長肯·利文斯通動(dòng)情地說道。

回顧英國1956年《清潔空氣法》的“難產(chǎn)”之路，政府從一開始的推卸責(zé)任，到正面回應(yīng)空氣污染，助推國家立法的兩種截然不同的態(tài)度轉(zhuǎn)變并非一蹴而就。