論國家監察委員會的歷史淵源及其問題

摘 要：設立國家監察委員會，是我國推進全國依法治國進程中事關大局的重大政治改革。本文主要內容旨在回顧我國歷史上歷代國家監察體制的沿革并從中探尋此次改革的歷史淵源，并簡要分析此次改革中面臨的法律問題。

關鍵詞：國家監察委員會；歷史淵源；法治思維

2016年11月7日，中辦印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，明確國家監察體制改革是“事關全局的重大政治改革”。12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。根據《決定》，山西、浙江、北京相繼召開人大會議，選舉產生了各自省級監察委員會主任，并在隨后的人大常委會中選舉產生了監察委員會的其他人員。此次改革從出臺到試點全面展開速度之快、力度之大，在以往歷次政治體制改革中都很少見。如何看待本次改革及隨之產生一系列法律問題，我們有必要從歷史上我國監察體制的沿革中尋找答案。

1 我國監察體制的歷史沿革

（一）我國古代監察制度

我國政治體制中，監察體制起源得非常早。早在戰國時期，職掌文獻史籍的御史官就已有明顯的監察職能，御史官們通過掌握史書典籍的編纂來對貴族君主進行一定程度的監督，當然這種監督無論從力度上還是效果上都不甚理想。

我國從制度層面上設置專門的監察機構始自秦朝。秦始皇統一六國，建立統一的中央集權國家之后，在中央設立御史大夫，位列三公，以貳丞相，御史府為其官署，掌握天下文書和監察。在地方上，皇帝派御史常駐郡縣，稱“監御史”，負責監察郡內各項工作。相對獨立的監察制度自此確立。到漢朝時，在沿襲秦制的基礎上進行了新的發展，主要體現在為了加強對地方上的控制，在全國范圍內劃分監察區，設置了“刺史”進行監督；中央監察機構的職責進行了細化，如增設了符璽御史、治書御史、監軍御史、繡衣御史（亦稱繡衣直指）等專職的監察官；地方上，與中央相對應的監察機構也逐漸健全起來。

秦漢之后，我國古代的監察體制基本確立。此后歷朝歷代，盡管官職的名稱多有變更，但大體的模式并未有大的變動。比如在中央設置專門的監察機關，在地方上設置相應的機關，監察機關相對獨立于其他國家機關，行使其監察的職權，在行政機關內部各組成部門中，也開始設置監察官員進行細化監督。

隋唐時期，除了既有的監察體系之外，諫官制度也發展了起來，諫官專門負責匡正國家政策，實際上成為了權力巨大的監督機構。

至明代，將地方分區監察和中央按系統監察結合，在六部內部設置六科給事中，稽察六部百司之事。禮、戶、吏、兵、刑、工六科，各設都給事中1人，左右都給事中各1人，給事中若干人。凡六部的上奏均須交給事中審查，若有不妥，即行駁回；皇帝交給六部的任務也由給事中監督按期完成。這一設置，直接將監察細化到了各個部門。自此，我國古代的監察體制基本到達了頂峰。之后雖仍有部分變動，但總體沒有變化。

總的而言，我國古代監察體制具有如下特點：

1.監察與行政相對分離

不同于我國現今監察隸屬于行政體系一部分的制度設計，我國古代實行的是監察與行政相對獨立的監察體制，盡管這種體制的設計是出于使臣子進行相互牽制，從而確保皇權獨尊的考慮，但是從客觀上，也的確起到了對行政權力的制約作用。而也正由于這種獨立只是相對的而非完全徹底的，導致監察權力經常被用作派系斗爭的工具。

2.重視官員選拔

由于監察官員位高權重，因此歷朝歷代都十分重視對監察官員的選拔。中國歷史上著名清官包拯所說：“蓋朝廷紀綱之地，為帝王耳目之司，必在得人，方為稱職，自非端勁特立之士，不當輕授”。充分道出了監察官員的重要性，因此，對檢察官員的選拔，往往十分慎重，十分強調其個人的道德素質。

（二）近代以來及新中國的監察制度沿革

晚清民初時期，中國仿照西方資本主義國家大致建立了一套三權分立的國家政治體制，監察權被劃入行政權力中，不再獨立發揮作用。但由于政局不斷動蕩，這一套政治體制實際上并未發揮作用。

孫中山在結合西方政治理論和中國古代政治實踐的基礎上，提出了“五權憲法”的理論，即在行政、立法、司法三權之外，又增考試、監察兩權，將監察權再次獨立出來，作為一種獨立的國家權力由人民行使。隨著國民黨敗退臺灣，這種政治設計至今也只有在臺灣保留。而上世紀臺灣政治不斷變化，“五權分立”的政治體制也已經名存實亡，已經變成了實際上的三權分立。

新中國的監察體制，則大致經歷了建國初期，1954年憲法頒布后和1982年憲法頒布至今三個階段。

建國初期至1954年憲法頒布這一階段，根據1949年9月27日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第18條的規定，政務院設政治法律委員會、財經經濟委員會、文化教育委員會、人民檢察委員會和各部、會、院、署、行，主持各該部門的國家行政事務。人民監察委員會的任務是：建立監察制度、監督行政部門，如公務人員是否執行了政府決議和政策，是否有貪污腐化等情形。1949年9月29日通過的《共同綱領》第19條規定，在縣市以上的各級人民政府內，設人民監察機關，以監督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾正其中違法失職的機關和人員。

1954年憲法頒布后，根據憲法制定了《國務院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》。11月10日，國務院發出《關于設立、調整中央和地方國家行政機關及其有關事項的通知》，宣布將原人民監察委員會工作移交給監察部。此后，監察權就有國務院之下的監察部行使。

1982年憲法頒布是，國務院組成部門中并沒有監察部，直到1986年第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議根據國務院提請，決定設立中華人民共和國監察部。1987年6月，第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議任命尉健行為監察部部長。1993年2月，根據中共中央、國務院的決定，中紀委與監察部合署辦公，這種體制一直延續至今。

2 國家監察委員會的歷史淵源及其問題

從我國歷代的國家監察制度的沿革來看，此次國家監察體制改革的歷史淵源有二：其一，我國自古以來就有設置獨立的監察機關的深厚政治傳統，其二，近代以來我國對西方政治理論的學習和實踐。我國的政治實踐與政治體制有區別于西方政治體制的特色，尤其體現在監察權相對于行政權的獨立設置上。但同時，我國近代以來不斷對西方的政治體制進行學習，例如不斷對行政權力進行限制和監督。兩相結合之下，國家監察委員會的設置就具有其歷史淵源。

但同時，國家監察委員會的設置也會引起一系列的問題，尤其體現在監察委與人大的關系，根據全國人大常委會的《決定》，監察委對包括人大在內的所有國家工作人員進行監督，而在監察委設置之前，只有人大對其他國家機關進行的單向監督。國家監察委的設立，是否意味著其與人大之間，處于一種人大與其他國家機關之間不存在的互相監督的關系？既然國家監察委由人大選舉產生，又如何能有效地對人大進行監督？要如何通過憲法和法律的規定將兩者間的關系進行明確？這些都是亟待解決的問題。

綜上，國家監察委員會的設置盡管在歷史上有深厚的淵源，但是，這并不能構成回避其帶來的法律問題的沖擊。畢竟設置國家監察委員會不僅是個歷史問題，更是一個重大的法律問題。如何解決其法律問題，更加應當引起重視。

參考文獻

[1]《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，中共中央辦公廳，2016-11-7。

[2]《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，全國人大常委會，2016-12-25。

[3]《中華人民共和國中央人民政府組織法》，中國人民政治協商會議，1949-9-27.

作者簡介

杜鐘浩（1997-），男，江蘇昆山人，本科在讀，主要研究憲法行政法方向。