基于制度經濟學視角下我國限牌政策的比較分析與啟示

鄧明揚

摘 要：近年來，各具特色的限牌模式逐漸在國內一、二線城市緊鑼密鼓地鋪開，從實施效果來看與有效配置的理想狀態相差較遠。本文基于制度經濟學視角，通過對兩種主要的車牌發放政策進行剖析及簡要評述，以試圖為車牌發放政策的改進，進而實現道路空間資源的優化合理配置提出建議。

關鍵詞：限牌模式 “搖號” 拍賣 外部性

一、前言

中國用了將近30年時間真正邁入“家轎”時代，汽車為普通家庭帶來的幸福感隨著中國經濟階梯式發展從沿海彌漫至內陸。據公安部交管局統計顯示，截止2016年底，全國機動車保有量達2.9億輛，其中汽車1.94億輛，汽車駕駛人超過3.1億。全國機動車和駕駛人保持快速增長，新注冊量和年增量均達歷史最高水平。在1.6億小型載客汽車中以個人名義登記的小型載客汽車（私家車）達1.46億輛，占92.60%，同比增長15.08%。全國平均每百戶家庭擁有36輛私家車，成都、深圳、蘇州等城市每百戶家庭擁有私家車超過70輛。幸福感膨脹的背后是車輛數量的急劇增長及引發城市交通擁堵、環境污染等負效應。為此，部分地方政府相繼出臺相關車牌限購政策，限牌時代或已到來。

二、制度設計視角下限購車牌主要政策類型的經濟學分析

人口的增長帶來公共資源相對價格發生變化使得產權的界定具有經濟價值。車牌限購實質是對道路空間使用權的界定，道路空間作為一種稀缺的公共資源，其稀缺性在高峰時段更為明顯。其權利的過度使用致使“公地悲劇”——交通擁堵上演及其造就的油耗、時間成本、環境、噪音污染等負外部性使得個人成本與社會成本偏差逐漸拉大，按照市場自動調節機制難以激勵私人將負外部性內部化從而出現市場失靈現象加重了對產權界定的需要。車牌作為現代社會中道路行駛的標志具有不完全的競爭性和排他性，符合準公共產品特性，

（一）北京搖號購牌模式

北京是中國第一個實施搖號購車的城市。2010 年 12 月，北京市發布了《北京市小客車數量調控暫行規定》，開始對小客車實施數量調控措施和配額管理制度且明確規定了小客車配置指標，以搖號方式無償分配。搖號的方式似乎能夠有效保證公平，但并不是一個十全十美的方法。

車牌這種準公共產品提供跨越市場交易，直接給由政府設定的機制給消費者發放“許可證”，這樣的交易成本看似為零，有利于提高經濟效率和國民福利，但其實現的前提是保證搖號面前一律平等，杜絕搖號過程中各種黑幕，否則將降低公共政策機制的運行效率和產出效益，反而破壞社會財富分配的合理性。“中彩票”式低門檻的搖號，在實際運行中引發的管理問題難以忽視：

1.加大購車牌的難度

2017年第三期小客車搖號數據統計顯示中簽比約為843：1，意味著公民希望通過搖號獲得車牌機會越來越渺茫。據媒體報道，在搖號政策實施后，為提高中簽率，全家總動員參與搖號，出現搖號基數虛假膨脹，而實際上真正有購車需求的只是其中的較小部分。按規定，這些“虛假”號碼如果沒有中簽將一直保留在搖號的申請基數中，直接導致真正急需購車消費者搖中的概率變小。另外參與搖號成本過低不僅導致倒賣搖到車牌號碼為生的“黃牛黨”的出現，同時棄號現象嚴重，抬高中簽難度。

2.尋租導致實質上的不公平

為確保搖號的公正公平，管理部門采取了“多重隨機”搖號、視頻直播和公證員監督等措施，但搖號程序存在不夠透明和細節把握上不夠完善的問題，直接影響到政府在公共物品供給政策的公信力和公眾參政議政的積極性。由于監管制度不完善，“人情號”任然存在，車牌搖號逐漸成為各種利益尋租的新市場。

3.催生灰色車牌產業出現及以租代售業務

限購車牌增添其經濟稀缺性，衍生出一條車牌灰色產業鏈。由此也印證了比利時經濟學家洛德·富雷卡的相關論述，“政府管控越嚴厲的地方，越易出現成規模的利益集團和完整的利益鏈條。”如，汽車 4S 店的銷售人員向媒體透露可以托人花錢辦車牌按當地戶口與當地戶口差別收費。除此之外，不乏汽車銷售商推行“以租代售”業務，宣稱公眾可以先行購車，后可借用汽車租賃公司或者 4S 店的車牌，待搖號中簽后再辦理過戶手續。該項業務表面看似“顧客友好型”，實則是公眾需繳納的車牌管理費用與中簽時間成正比，加重車主的隱形購車成本的同時需承擔政策風險等機會成本。由于該項業務尚屬法律中灰色領域，一旦發生法律糾紛，消費者的合法權益將難以受保障。

（二）上海拍賣購牌模式

早在1994 年上海開始對私車牌照實行競拍制度，引入市場手段配置車牌的拍賣機制。該模式以政府每月投放一定的車牌額度，意向獲取車牌競拍者通過參與競投獲取車牌。通過拍賣將稀缺的車牌資源配置給購買欲望最強即出價最高者有利于實現經濟效率。上海車牌限購制度實施以來有效控制了私車總量的增長速度，牌照拍賣資金通過合理使用為公共基礎設施建設及改善提供穩定資金來源，同時帶來出行效率、城市綜合環境的治理、噪音及道路安全等改善的間接效應。

但現實中車牌額度拍賣與單純的市場配置資源仍有所差別，原因在于車牌額度決定者是地方政府而不是市場。上海車牌拍賣政策實質是用市場化和行政化結合的手段配置車牌，車牌資源的稀缺程度由政府行政力量決定，通過競拍抬高購車成本，最終達到限制汽車保有量的目的。但該項措施在價格制定方面并未有效調控，造就上海車牌成為“最貴鐵皮”，據數據顯示，上海2017年3月私車牌照最低中標價87800元，平均中標價87916元。除此之外，該項政策對相關產業發展、社會公平的實現及公共管理方面均帶來沖擊。

三、總述車牌發放政策與制度設計的改進建議

目前，繼上海、北京車牌限購后，貴陽、廣州、天津、杭州等地陸續實施汽車限購。后實施的城市多采用綜合模式，如廣州結合京滬之長兼顧效率與公平，在試行辦法中，既為普通大眾提供了免費搖牌的方式又為一些急需購車上牌，經濟能力較強的人提供途徑進行競拍，競拍所得再運用于城市交通建設。同時倡導新能源汽車、低排量汽車的使用做到節能環保；杭州采取八成搖號方式，兩成競價方式。

未來汽車限購或將成為一種常態，交通擁堵嚴重的大中城市將出臺類似政策。綜合本文分析，限牌政策在一定程度上放緩機動車總量的增長速度、緩解道路擁堵及減少尾氣排放。但公共選擇學派認為，在做公共政策的制定與實施過程中政府存在一些明顯的惰性及缺乏民主性。政府在考慮政策可選項是，往往優先考慮最容易實施而非最合理有效的方案，車牌限購政策也只是眾多解決辦法中的成本最低、見效最快的手段之一而并非最有效的解決途徑。事實也證明，限購對于北京上海等一線城市道路擁堵狀況效果有限，相反其引發的一系列副作用明顯。限購時代那些花高價競拍到“高價鐵皮”的消費者以及“僥幸”搖號中標的車牌得主的消費行為或將受到較大影響。與北京上海類似，廣州及隨后即將限牌的城市，汽車消費結構將呈現更加偏好于大排量、豪華甚至過度鋪張的趨勢。

針對目前限購牌照的種種問題，可以從幾個方面考慮：完善車牌發放信息披露制度保證政策實施更加公平透明；嚴格限制準入和退出機制打擊棄號行為與“黃牛黨”等投機分子，同時可提高中簽率；引入問責懲戒機制，“將權力關進制度的籠子里”，打擊尋租腐敗行為。另外，從長遠來看私車牌照拍賣制度只是一個過渡性的措施，需要一個替代性的政策，收取擁堵費無論是從理論還是從實踐上都是一個不錯的選擇，但是在此之前不僅硬件上面需要保障如電子收費系統，還需要考慮平衡已購車方的利益等，需要很好的規劃才能實施。

應明確的是城市交通擁堵的長效治理必須從綜合、系統的戰略角度，即車牌限購政策仍需與其他相關配套政策配合發揮作用。首先，科學的智能化交通管理技術支持是必要的，便于真正建立交通管理決策支持體系的科學論據，來指導城市交通擁堵治理工作。當一個地區出現交通擁堵，這時通過先進的管理手段，將高峰交通量，占路大、效率低的交通量等進行必要的限制和轉換，以達到緩解交通擁堵的目的。如新加坡電子道路收費系統的實施，削減了其擁擠收費區約15%的交通量。其次，發展公共交通和加強路網建設是最主要的，需要長期的努力。完善的交通體系保障市民“最后一公里”的出行難題得以解決，積極結合“共享單車”促進交通出行主要方式向“步行+騎自行車+公共交通”合理轉變。

限購時代更應搶抓機遇加快新能源汽車產業發展。全國各地限牌，對新能源汽車不僅未加限制且都有鼓勵政策，這無疑是彌補因汽車限購而給地方經濟帶來的損失的機遇。加快發展新能源汽車不僅對于優化能源結構，治理大氣污染、提升城市品牌形象具有重要的意義，對于發展地方經濟，減少因汽車限牌所帶來的負效應，促進產業結構改善等提供了有利條件。

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