英國警察組織的發展

文/趙旭輝

英國警察組織的發展

文/趙旭輝

自1829年建立職業警察制度以來，英國先后根據《1856年郡和市警察法》《1946年警察法》《1964年警察法》，對郡、市、鎮警察組織進行大規模的合并重組，建立了“內政部-警察局”兩級警察機關的組織架構。其中，各地警察局基本上以郡為管轄范圍，但管轄范圍與行政區劃并非完全一致。如1967年4月1日成立的德文和康沃爾（Devon and Cornwall）郡警察局，就是德文和?？速愄兀―evon and Exeter）郡警察局、康沃爾（Cornwall）郡警察局、普利茅斯（Plymouth）市警察局合并而成。上述三個警察局又是由26個郡、市、鎮警察組織歷經1856年至1947年的多次合并而成。

各地警察局對所轄機構的人、財、物實行統一管理。在對所轄機構的設置上，各地警察局在縱向上根據轄區面積、人口、治安形勢的不同，設有數量不等的分局、警區、警署等派出機構，各派出機構與地方行政區劃并不一一對應；在橫向上則歸口整合相近職能，構建“大部門、大警種”。

例如，截至2014年，德文和康沃爾郡警察局共有正式警察3529人、文職人員2184人、輔警598人、社區警務志愿者354人，轄區面積10258平方公里、人口165萬，年度預算2.568億英鎊，是英國轄區面積最大、機構規模排名第五的警察局。從組織結構上看，該局為“局-分局-警區-警察署”四級架構，郡警察局下設康沃爾郡和錫利群島、德文郡、普利茅斯等三個分局（Basic Command Unit，另譯“基本指揮單位”，類似香港警隊的“總區”）、九個警區（Area，類似香港警隊的“區”）、49個警察署（Sector/Station，類似香港警隊的“分區警署”）?？ぞ炀衷O有刑事部、行動部、情報部、科技部等機構，各分局設有社區警務隊、交通部、刑事部、警犬隊等機構。

除了對地方警察機關及其內設機構進行精簡，英國中央警察機關也積極構建“大部門、大警種”。如2013年10月7日，英國國家打擊犯罪總署的成立，就起到了精簡機構、節約成本、減員增效的作用。一是組建該局的各部門，在合并前的預算總和為8.12億英鎊，合并后的年度預算為4.64億英鎊，僅占此前預算的57%。二是通過撤并現有機構，在國家層面構建起“大刑偵”的工作格局。

截至2011年，英國警察從群防群治到專人專管、專群結合，從以塊為主到條塊結合、分類管理；從對議會、法院負責到三方治理（警察委員會、內政部、警察局長），依法獨立履行職務；從自我監督到內部監督與外部獨立監督相結合，走出了英國特色的法治警察之路，擁有內政部直屬的倫敦警察廳（Metropolitan Police Service，另譯“倫敦大都市警察局”，區別于自治市倫敦城警察局）、國家嚴重有組織犯罪偵查局（Serious Organized Crime Agent，SOCA）以及70個地方警察局。具體警力配置如下表。

騎摩托車巡邏的英國警察

英國警力配置表

英國國家打擊犯罪總署

三、英國警察組織的革新（2011年至今）

為了加強民主問責力度，貫徹“還權于民”的理念，英國《2011年警察改革與社會責任法》對各地警察管理體制進行了重大調整。

（一）刑事偵查體制

2011年，為了提高工作效能，英國《2011年警察改革與社會責任法》首次明確規劃設置英國國家打擊犯罪總署（National Crime Agency，NCA），統一管理有組織犯罪、跨區域犯罪及邊境犯罪偵查等事務。

《2013年犯罪與治安法院法》（Crime and Courts Act 2013），決定將內政部直屬的國家嚴重有組織犯罪偵查局（Serious Organised Crime Agency，SOCA）、倫敦警察廳的網絡犯罪偵查部（Police Central e-Crime Unit，PCeU）以及國家邊境署（UK Border Agency）、國家警務改良局（National Policing Improvement Agency，NPIA）的部分機構整合為國家打擊犯罪總署負責有組織犯罪、人口、武器及毒品走私犯罪、經濟犯罪、邊境犯罪以及其他跨區域、跨國犯罪偵查。根據該法規定，署長在其認為必要的時候，有權指令地方警察局長為其提供各種支援。由于此舉大大提升了中央政府對刑事司法的控制力度，國家打擊犯罪總署也因此被媒體稱為英國的FBI。

2013年10月7日，英國國家打擊犯罪總署正式成立，下設邊境犯罪偵查、侵害兒童及在線保護、經濟犯罪偵查、有組織犯罪偵查、情報、行動、行政等七大部，以及署長直屬的辦公室、法律顧問、職業化標準、風險管理等處室。其中，行動部下設網絡犯罪偵查、特勤、情報收集、英格蘭與威爾士信息化、蘇格蘭和北愛爾蘭事務等五個處；情報部下設情報中心、項目處、任務協調處；邊境犯罪偵查部下設行動處、國際合作處；行政部下設人力資源與教育、規劃、財務、裝備等處。根據國家打擊犯罪總署2014年的年度報告，該局現有編制4500人，年度預算為4.64億英鎊。

應當說，國家打擊犯罪總署的成立，起到了精簡機構、節約成本、減員增效的作用。一是組建該局的各部門，在合并前的預算總和為8.12億英鎊，合并后的年度預算為4.64億英鎊，僅占此前預算的57%。二是通過進一步深化機構改革，撤并現有機構，在國家層面構建起“大刑偵”的工作格局。

在英國國家打擊犯罪總署的機構改革中，有三個機構尤其值得一提。

1．國家嚴重有組織犯罪偵查局。2006年4月1日，根據《2005年嚴重有組織犯罪和警察法》，英國內政部整合國家重案署（National Crime Squad，NCS）、國家刑事情報署（National Criminal Intelligence Service，NCIS）、國家高科技犯罪偵查中心（National Hi-Tech Crime Unit，NHTCU）、稅務和海關總署的嚴重毒品走私調查與情報處、移民署的有組織移民犯罪處等機構，正式組建國家嚴重有組織犯罪偵查局。2008年時，該局編制4200人，預算4.94億英鎊。2013年10月7日，該局被整體劃入國家打擊犯罪總署后撤銷。

2．國家警務改良局。2004年，為了提高治安防范的工作效率，英國內政部在社區警務改革白皮書中首次提出創設國家警務改良局。2007年4月1日，根據《2006年警察和司法法》（The Police and Justice Act 2006）的授權，英國內政部整合警務信息技術組織（Police Information Technology Organization，PITO）、國家警察學院（Police Staff College, Bramshill）以及國家高級警務培訓中心（National Centre for Policing Excellence) 等培訓機構，正式成立國家警務改良局，旨在促進各地警務信息化建設、信息共享及有關教育培訓工作。2009年，該局編制2100人、預算4.74億英鎊。2011年，該局編制1629人、預算3.8億英鎊。2012年4月1日，該局的失蹤人口統計、犯罪分析等機構被調整到國家嚴重有組織犯罪偵查局。2013年10月7日，根據《2013年犯罪與治安法院法》，該局被正式撤銷，其財務人員培訓與認證機構被調整到新成立的國家打擊犯罪總署，其他機構則被調整到新成立的國家警察學院。

3．國家邊境署。2009年，為了打擊非法移民，英國通過《邊境、公民權與移民法》（Borders, Citizenship and Immigration Act 2009），將邊境與移民署、各簽證單位以及稅務與海關署的部分機構合并為國家邊境署（UK BorderAgency）。2011年，該署編制23500人、預算21.7億英鎊。但是，該局自成立以來，就因機構臃腫、開支巨大、工作效率不高而飽受詬病。2012年3月1日，該署部分機構被調整為內政部直屬的邊防警察局（Border Force），編制8000人，負責邊境巡邏與檢查。2012年4月1日，該署部分機構被調整為內政部直屬的移民執法局（Immigration Enforcement），部分機構被調整為內政部直屬的簽證與移民局（UK Visas and Immigration）、編制7500人。2013年4月1日，英國邊境署的最后一部分機構被調整到新成立的英國國家打擊犯罪總署后，宣布正式撤銷。

（二）倫敦警察管理體制。根據《1829年大都市警察法》《1919年警察法》等相關法律，倫敦警察廳負責首都倫敦32個區的警務工作，由內政部長直接指揮，廳長由內政部長任免，中央政府承擔該廳全部財政預算的52%。

2000年7月3日，根據《大倫敦市法》（Greater London Authority Act 1999），大倫敦市正式設立，設有一名民選市長（Mayor of London）管理市政，另有市議會（London Assembly）審議預算及監督市政。

根據《2011年警察改革與社會責任法》，大倫敦市設立倫敦市長警政及犯罪辦公室（Mayor’s Off ce for Policing and Crime，MOPAC），由市長直接領導，決定倫敦警察廳的警務政策，并分配相關預算與資源，警政事務由市長承擔最終的責任。由于倫敦地位特殊、治安形勢復雜，倫敦警察廳廳長由內政部長與大倫敦市長共同商議后提請女王任命。

（三）倫敦以外的其他地方警察管理體制。根據《1964年警察法》，倫敦以外的其他地方警察實行地方警察委員會、內政部長雙重領導下的地方警察局長負責制。地方警察委員會由2/3的當地議員、1/3的當地法官組成，經內政部長批準，有權核定本地警力編制、任免警察局長、副局長、局長助理等高級警官，或者經內政部長批準，以缺乏工作效率為由，要求警察局長辭職或者退休。

《2011年警察改革與社會責任法》則規定倫敦以外的其他地方，以新成立的警察及犯罪事務委員（Police and Crime Commissioners，PCC）代替警察委員會。警察及犯罪事務委員由各警政區（police areas outside London）年滿18歲的登記選民（registered voters）通過“增補性投票制”（supplementary vote system）的方式直接選出，任期四年。警察及犯罪事務委員有權直接決定當地警務政策、分配地方預算、任免警察局長，不再需要報請內政部長批準。

（四）地方警務監督機制。為了確保警務公開、高效，防止權力濫用，《2011年警察改革與社會責任法》規定各地設立“警察及犯罪審議小組”（Police and Crime Panel，PCP），監督“警察及犯罪事務委員”；大倫敦市則設立“大倫敦議會警察及犯罪審議小組”，監督“倫敦市長警政及犯罪辦公室”。警察及犯罪審議小組成員，由地方自治團體代表及居民代表組成。其中，地方自治團體代表，由警政區內各地方自治團體各選派一位民選的地方議員擔任；居民代表，則從當地居民中遴選兩名獨立委員擔任。

根據《2011年警察改革與社會責任法》，警察及犯罪審議小組擁有以下八項主要職責權限：其一，對警察及犯罪事務委員之警政規劃方案（Police and Crime Plan，PCC）提出建議意見；其二，監督警察及犯罪事務委員，必要時可要求警察局長提供相關數據；其三，審議警察及犯罪事務委員的行政命令；其四，調閱警察及犯罪事務委員辦公室的數據；其五，審查警察及犯罪事務委員擬任命的副警察及犯罪事務委員（Deputy Police and Crime Commissioner）及警察局長人選；其六，對警政事務提出建議，警察及犯罪事務委員有義務響應警察及犯罪審議小組所提出之建議；其七，有權對警察及犯罪事務委員的相關決策啟動調查程序；其八，對警察及犯罪事務委員提出的年度警政報告提出建議。

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