我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革探討

代文良

摘要：隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)民流向城市長期務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)地荒蕪、村舍閑置、農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯。另一方面，農(nóng)村留守人員大多已這高齡，體力已不再事宜種植農(nóng)地，土地產(chǎn)量低、收益不好，普遍種地愿望不高。家家包地、戶戶種田局面已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。為適應(yīng)新的生產(chǎn)關(guān)系，土地改革勢在必行。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)形式；土地改革

自2007年6月國務(wù)院批準(zhǔn)重慶、成都兩地設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場等形式促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營到今已近10年。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計顯示，截至6月，全國2.3億農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過了30%，東部沿海發(fā)達(dá)省份農(nóng)民轉(zhuǎn)移多的地區(qū)這一比例更高，超過50%。今年10月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)174.9萬家，超過全國農(nóng)戶總數(shù)的4成”。在農(nóng)業(yè)部近日召開的培育新型經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營座談會上，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，隨著我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，新型經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展已成為趨勢。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍存在的難題

其一，部分農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)積極性不高，向集中連片流轉(zhuǎn)的難度大，不利于規(guī)模經(jīng)營。依靠經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不斷擴(kuò)大經(jīng)營面積并通過機(jī)器對人力替代，為糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營鋪路，這是放活經(jīng)營權(quán)的意義所在。農(nóng)村留守老人、無技能人員進(jìn)城就業(yè)比較困難，只能靠“一畝三分地”維持基本生活，影響了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

其二，有些農(nóng)戶和集體產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不夠清晰。集體和農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證不到位，以土地承包經(jīng)營權(quán)為主的產(chǎn)權(quán)交易受讓戶獲得產(chǎn)權(quán)后，沒有權(quán)威的流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證。部分農(nóng)民對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)認(rèn)識不清，誤認(rèn)為流轉(zhuǎn)使用權(quán)就會失去承包權(quán)，寧肯粗放經(jīng)營也不愿把土地流轉(zhuǎn)出去。

其三，土地流轉(zhuǎn)尚處于起始階段，沒有形成完整規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，缺乏科學(xué)管理，土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛處理難度大。具體表現(xiàn)一下幾個方面：1.大量土地流轉(zhuǎn)行為僅憑農(nóng)戶之間私下口頭約定達(dá)成，承包權(quán)在農(nóng)民手中，農(nóng)民和承包經(jīng)營方直接發(fā)生交易，農(nóng)民考慮到地租變化，一山望著那山高，不僅租期短而不穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)成本也不斷上升。在2008年前后土地成本每畝500元，而隨著近年各種主體參與農(nóng)業(yè)的熱情高漲，土地流轉(zhuǎn)價格不斷攀升。價高者得。對于大規(guī)模承包土地種植糧食的經(jīng)營者，因糧價下行及氣候災(zāi)害影響，連續(xù)虧損，經(jīng)營壓力陡增，外地承包戶在拖欠租金情況下直接跑路，導(dǎo)致農(nóng)田荒蕪，土地承包金更是無法落實。2.變相改變土地用途的農(nóng)地非農(nóng)化傾向。典型的是一些人跟風(fēng)下鄉(xiāng)圈地，耕地上種植樹木，樹苗成型銷售不出去，引來大群的鳥類，破壞果農(nóng)的經(jīng)濟(jì)作物，苦不堪言。3.盲目追求規(guī)模，政府激勵導(dǎo)向出現(xiàn)偏差，由于對承包經(jīng)營人進(jìn)行補(bǔ)貼，土地流入的目的是套取政府補(bǔ)貼。

其四，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)部門配合不力。沒有統(tǒng)一的頂層制度設(shè)計，各行其是；產(chǎn)權(quán)信息資源不能共享；產(chǎn)權(quán)類性質(zhì)界定部門不清，如：土地中的耕地、四荒地、林地等由哪個部門來界定。

其五，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)年限很難突破。現(xiàn)行的法律明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)年限不得超過剩余承包年限，而一些社會規(guī)模化土地經(jīng)營主體，因農(nóng)業(yè)投資較大，而且回收期又比較長，需要流轉(zhuǎn)年限延長，但法律規(guī)定不允許。所以積極性不高。

其六，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資不順暢。一是沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，評估價值確定困難；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既有自然風(fēng)險又有市場風(fēng)險，預(yù)期收益難以確定，風(fēng)險控制難；三是經(jīng)營主體初期只有投資而沒有收益，金融機(jī)構(gòu)卻要求用預(yù)期收益評估值抵押等。

對當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的問題，基層部門應(yīng)充分利用多元化的調(diào)處機(jī)制，將糾紛化解在基層、解決在當(dāng)?shù)亍Ξ?dāng)前因氣候災(zāi)害和糧價下行導(dǎo)致經(jīng)營難以為繼的糧食規(guī)模經(jīng)營戶，基層部門應(yīng)引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方共同協(xié)商，就縮短流轉(zhuǎn)期限、調(diào)整流轉(zhuǎn)價格等，對流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，幫助經(jīng)營戶度過難關(guān)，防止經(jīng)營戶“毀約棄耕”，給承包農(nóng)戶造成更大損失。充分發(fā)揮農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁功能，及時受理并妥善調(diào)處各類土地流轉(zhuǎn)糾紛。應(yīng)該加強(qiáng)對新型經(jīng)營主體的宣傳教育，引導(dǎo)其增強(qiáng)市場風(fēng)險意識，主動調(diào)整應(yīng)對，提高經(jīng)營水平。加強(qiáng)監(jiān)督，相關(guān)部門要定期對流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行巡查，嚴(yán)防套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

二、針對土地流轉(zhuǎn)普遍存在的問題采取的措施

一要積極引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民將土地以入股的方式把土地集中起來，實現(xiàn)連片，既可以由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，也可以由農(nóng)戶承包經(jīng)營。這樣，既維護(hù)了土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益，又可以克服單家獨戶的小生產(chǎn)的局限性。目前土地流轉(zhuǎn)主要為農(nóng)民個人流轉(zhuǎn)。同時應(yīng)借鑒已成功的“工商資本+農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織+土地入股+新型經(jīng)營主體”、“合作社+農(nóng)戶”、“企業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，在部分具備條件的鄉(xiāng)村開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點。例如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)上有罐頭廠，由于本地以前都是小片種植，生產(chǎn)用的黃桃、山楂、蘑菇等都是從外市批量運(yùn)輸過來再加工。現(xiàn)在通過土地流轉(zhuǎn)可以大規(guī)模種植黃桃、山楂等，就可以與企業(yè)合作實現(xiàn)“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式。通過引導(dǎo)性的組織農(nóng)民或農(nóng)民專業(yè)合作社走品牌化道路。打造農(nóng)產(chǎn)品品牌和原生態(tài)民俗旅游品牌。挖掘、包裝、打造農(nóng)產(chǎn)品品牌，發(fā)展精細(xì)農(nóng)作物、制造精細(xì)農(nóng)產(chǎn)品。拓展農(nóng)業(yè)的多功能性，如農(nóng)家樂、旅游農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等。讓“互聯(lián)網(wǎng)+”成為推動現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動力。

二要大力宣傳土地流轉(zhuǎn)政策，積極鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，自主創(chuàng)業(yè)、有效就業(yè)，讓土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)民自覺自愿的行動。循序漸進(jìn)，按市場規(guī)則辦事。

三要加快土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和其他產(chǎn)權(quán)頒證工作刻不容緩，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是歸屬清晰，權(quán)責(zé)明確，以證確權(quán)，憑證交易。具體做到如下幾點：1.領(lǐng)導(dǎo)重視、經(jīng)費保障、推動確權(quán)登記開展。2.創(chuàng)新方法、依法依歸，確保確權(quán)登記質(zhì)量。3.積極探索、搭建平臺促進(jìn)確權(quán)成果應(yīng)用。

四要制定相應(yīng)的激勵措施，在資金、技術(shù)等方面給予優(yōu)惠。由于投資農(nóng)業(yè)需要的資金量非常大，是投資期限長、收益慢的項目。有的合作社前期投資大部分靠貸款，后續(xù)資金跟不上，個別合作社由于資金出現(xiàn)困難，半途要給農(nóng)民退地。在資金方面：1、對達(dá)到一定規(guī)模和條件的經(jīng)營主體給予資金補(bǔ)助，根據(jù)經(jīng)營方的具體情況，細(xì)水長流，在成長的過程中不斷釋放補(bǔ)貼資金。2、完善水利、交通等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低種植成本；技術(shù)方面：1、開展農(nóng)民技能培訓(xùn)，包括農(nóng)民科技帶頭人、農(nóng)產(chǎn)品營銷人才、農(nóng)業(yè)科技推廣人才、發(fā)展專業(yè)合作社的帶頭人等。2、積極發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，提高涉農(nóng)職業(yè)教育的質(zhì)量。注重推動各種農(nóng)村組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的組織化水平，從而引導(dǎo)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者科學(xué)、理性的思維去參與、管理農(nóng)村建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)后，必須要有實力、懂農(nóng)業(yè)管理、專業(yè)種植的農(nóng)戶才能搞好，否則問題太多。

五健全土地承包經(jīng)營權(quán)評估、抵押擔(dān)保機(jī)制。土地承包經(jīng)營權(quán)評估值以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費和土地附著物評估價為標(biāo)準(zhǔn)，針對抵押物不同規(guī)定不同抵押比例。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在經(jīng)營土地初期如果抵押值評估價不足抵押額，政府應(yīng)建立政府性的擔(dān)保公司給予擔(dān)保，幫助農(nóng)業(yè)投資者度過投資期初融資困難，也可鼓勵社會擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保。

同時應(yīng)注意到土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作并不是完全沒有風(fēng)險，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域自然災(zāi)害、市場低迷等不可預(yù)估風(fēng)險時有發(fā)生。土地流轉(zhuǎn)后，以租金債的形式取代了對物的直接支配權(quán)。債權(quán)的實現(xiàn)受到各種外在因素的干擾，與直接對物的支配相比，具有較大的不確定性。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的實踐中，對該類問題進(jìn)行綜合考慮的方案并不多見。一個比較現(xiàn)實的做法就是，適度為農(nóng)民保留一部分保障性自留地，富余部分再進(jìn)行長期流轉(zhuǎn)。吉林省部分地方在試行農(nóng)地抵押貸款的方案中，曾經(jīng)積極采用了該類做法。

土地改革并非要求所有的小戶農(nóng)地都要流轉(zhuǎn)。因我國各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人地關(guān)系等方面的差異，土地托管和代耕代種也有成功的案例。河南商水縣許寨村農(nóng)民劉國富，平時在建筑隊干活，閑時種種地。當(dāng)?shù)氐奶烊A種植專業(yè)合作社為他提供托管服務(wù)，這讓他很省力省心。今年劉國富在托管“菜單式”服務(wù)中選擇了小麥耕種、打藥、收割等服務(wù)，小麥?zhǔn)斋@后送到家，實現(xiàn)了他“離鄉(xiāng)不離地、不種有收益”的愿望。目前，這個合作社托管服務(wù)面積有120000多畝，輻射帶動了周邊3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3000多農(nóng)戶。這種方式在不改變農(nóng)戶土地承包權(quán)的同時，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，不僅降低了農(nóng)民的生產(chǎn)成本、增加了收入，也使合作社獲得了很大收益。一大批專業(yè)服務(wù)合作社、專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)服務(wù)隊涌現(xiàn)，為支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了新動力。

“一種規(guī)模化是經(jīng)營主體不斷擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，還有一種就是社會化服務(wù)組織提供的服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。兩種方式同樣可以實現(xiàn)規(guī)模效益”。全國政協(xié)常委、中央農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長陳錫文說。“至于土地是否流轉(zhuǎn)，哪種經(jīng)營方式在什么地方最合適，必須有足夠的歷史耐心來觀察，現(xiàn)在還是在探索階段，最終要經(jīng)過實踐檢驗、符合市場規(guī)律，要讓農(nóng)民自覺選擇，這才是最重要的。”