公共行政公共性的構(gòu)成要素及其邏輯關(guān)系

李忠漢

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

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公共管理

公共行政公共性的構(gòu)成要素及其邏輯關(guān)系

李忠漢

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

公共性作為公共行政的基本屬性，既是公共行政理論發(fā)展的價值依歸，也是公共行政實踐活動獲取正當(dāng)性與合理性的基礎(chǔ)。研究發(fā)現(xiàn)，公共行政公共性的基本構(gòu)成要素為公共利益、公共過程、憲政法治、公共官僚體制、公共治理。這些要素在解構(gòu)公共行政的公共性上存在著特定的邏輯關(guān)系：公共利益是主導(dǎo)性要素，通過公共過程對其他要素發(fā)揮引導(dǎo)和制約作用；公共過程是載體性要素，是實現(xiàn)公共利益進而展現(xiàn)公共性的載體；憲政法治、公共官僚體制和公共治理是保障性要素，它們通過公共過程要素影響著公共利益的價值取向，進而對公共行政的公共性發(fā)揮著保障和支撐作用。

公共行政；公共性；公共利益；公共過程；憲政法治；公共治理

“公共性”作為基礎(chǔ)性的概念，被廣泛應(yīng)用于哲學(xué)、政治學(xué)、公共行政學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多學(xué)科的研究中，在不同的學(xué)科背景和話語體系下有著不同的解釋和內(nèi)涵。就公共行政學(xué)而言，早在半個世紀(jì)前著名的行政學(xué)大師德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)在《公共行政研究》一文中就提出了何為公共行政的“公共性”這一令人深思的問題，即“什么是公共行政？‘公共’這一修飾詞意味著什么特征？公共行政與一般行政的區(qū)別是什么？”然而半個多世紀(jì)過去了，這一根本性的問題在公共行政的理論研究和政府實踐中一直沒有得到令人信服的回答。在公共行政發(fā)展的歷程中，公共性作為公共行政的根本屬性和公共行政學(xué)發(fā)展的基本價值取向，已經(jīng)成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究的熱點問題之一。要研究公共行政公共性問題，首先需要梳理“公共性”的定義。

一、公共行政公共性的定義概覽

(一)西方學(xué)者的定義

最早對公共行政的公共性進行探討的當(dāng)屬美國行政學(xué)家德懷特·沃爾多。他立足于西方民主政治傳統(tǒng)，從公共行政與一般行政的區(qū)別中提出了理解公共性的三種定義：其一，從政府或國家的角度來理解公共性，這主要涉及到主權(quán)、合法性、公共福利等法律概念和哲學(xué)概念；其二，從經(jīng)驗的視角來定義公共性，即在特定社會中，從公共職能和公共活動的范圍來界定公共行政的公共性內(nèi)涵；其三，依據(jù)一種常識性的方法，即政府承擔(dān)的功能和活動來定義公共性。依據(jù)沃爾多的觀點，公共性是公共行政不同于一般行政的特性，主要體現(xiàn)為政府的職能、合法性和公共利益取向等。[1]

行政學(xué)者尼古拉斯·亨利(Nicholas Henry)從“公”“私”差異的視角對公共行政公共性概念進行闡釋。亨利認為，理解社會公共性(Publiceness)和私人性(Privateness)相區(qū)分的要素包括行為者、利益和可進入性，并把它們作為理解公共行政公共性的三個基本要素：公共組織、公共利益和公開參與。公共性意味著公共組織在公開參與的行政環(huán)境中實現(xiàn)公共利益的最大化。[2]

美國學(xué)者詹姆斯·W.費斯勒(James W.Fesler)、唐納德·F.凱特爾(Donald F.Kettl)認為，理解公共行政公共性的出發(fā)點是弄清它與私人行政的區(qū)別。首先，二者最基本的差別在于法治；其次，與私人行政不同，公共行政是一種典型的公共過程，如與效率是私人行政的最終目標(biāo)不同，公共行政必須是既有效率而又是公平的；最后，公共行政還要接受公眾的監(jiān)督。[3]

喬治·弗雷德里克森(H.George Frederickson)認為，對于公共行政領(lǐng)域而言，公共性理論必須包括有效和有責(zé)任性的民主治理等多個層面。首先，公共性必須建立在憲法的基礎(chǔ)之上；其次，公共性必須考慮在政治體系的運作中被告知和參與的“品德崇高的公民”；再次，公共性必須包括回應(yīng)性，公共行政不僅僅要致力于效率和經(jīng)濟，還要致力于社會的公平；最后，樂善好施與愛心，政府的目的就是把政體價值的保護范圍擴大到所有的公民，擁有一種建立在樂善好施基礎(chǔ)上的觀念，這才是公共行政的目的。[4]

美國學(xué)者戴維·H.羅森布羅姆(David H.Rosenbloom)、羅伯特·S.克拉夫丘克(Robert S.Kravchuk)、德博拉·戈德曼·羅森布羅姆(Deborah Goldman Rosenbloom)認為，公共行政的公共性主要在于公共部門在許多重要方面與私營部門的行政區(qū)別，這種區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，公共行政以憲法為基礎(chǔ)；第二，公共行政以公共利益為價值取向，公共行政與私營部門管理的區(qū)別在于政府有義務(wù)增進社會的公共利益；第三，公共行政與私營部門行政在面對市場機制時的表現(xiàn)不同，即公共部門運作較少受市場因素的干擾或者說遠離市場機制；第四，公共行政基于“公共信托人”的身份來行使人民委托的主權(quán)，因此，公共行政人員應(yīng)該遵守代表性、回應(yīng)性、透明性等公共價值。[5]

荷蘭當(dāng)代學(xué)者尤多·佩斯科(Udo Pesch)在談到公共行政公共性的重要性時指出，公共行政理論中存在著區(qū)分公共組織和私人組織的五種方式，并認為它們都源于兩個視角：經(jīng)濟的視角把公共行政的公共性與公共物品的公共性相連，而政治的視角把公共行政的公共性與公共利益的公共性相連。佩斯科指出，經(jīng)濟的視角與政治的視角事實上應(yīng)當(dāng)結(jié)合起來，以獲得對公共性更為全面的認識，而且什么被看作是公共的在不同民族國家也是不一樣的。[6]

(二)中國學(xué)者的定義

中國學(xué)者對公共行政公共性的理解可歸納為以下幾個方面：

第一，公共行政公共性的“目的說”。這一視角把行政公共性理解為政府產(chǎn)生、存在和發(fā)展的目的，具體表現(xiàn)為實現(xiàn)公共利益、提供公共服務(wù)等方面。該觀點認為，“公共性就是政府產(chǎn)生、存在的目的，是為了實現(xiàn)公共利益、公共目標(biāo)、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公共精神的意識形態(tài)等”[7]。把公共性理解為“政府產(chǎn)生、存在的目的是為了公共利益，公共利益是公共部門一切活動的最終目的和歸宿，為了實現(xiàn)公共利益，公共部門自身需要完善的責(zé)任機制等”[8]。

第二，公共行政公共性的“價值說”。這一視角把公共性理解為一個具有公平、正義、平等、責(zé)任等一系列內(nèi)容的公共行政的價值體系。這主要從政府作為公共管理的主體所應(yīng)追求的價值取向來界定公共行政的公共性。公共性作為公共行政區(qū)別于一般行政的本質(zhì)特征，“在價值觀上主要體現(xiàn)為公平、正義、民主等價值，公共行政理應(yīng)將‘公共性’作為其核心的理念與價值”[9]。把公共行政的公共性理解為公共精神，主要包括民主的精神、法的精神、公正的精神、公共服務(wù)的精神等四個方面[10]。

第三，從比較的視角來理解行政公共性，該觀點認為公共行政公共性主要表現(xiàn)在公共行政與私人行政在行政主體、手段、取向、對象和內(nèi)容等的差異上：公共行政主體即政府部門而非私人部門的“公共性”；管理手段即公共權(quán)力的“公共性”；價值觀即公平、正義、民主等價值的“公共性”；管理對象和目標(biāo)的“公共性”以公共事務(wù)、公共問題為管理對象，其目標(biāo)和宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益。[11]

第四，把公共性理解為民主生活的原始元素，強調(diào)公共性與民主的關(guān)聯(lián)性。這種觀點認為公共性是營造政治生活的必要條件。公共性作為公共行政的職志，其在現(xiàn)代政治運作實況中體現(xiàn)的可能性，系于憲政體制的建立、具有德性意識的公民、兼顧有組織和零散的公眾利益等基本條件。就公共組織和行政人員本身來說，應(yīng)堅持如下基本價值準(zhǔn)則：公共行政旨在強化政府的合法性、應(yīng)具有政治感召力、應(yīng)促進政治共識的形成、應(yīng)調(diào)理政策的邏輯性、應(yīng)引領(lǐng)公共議題的產(chǎn)生。[12]

第五，對行政公共性不作具體的界定，而是指出行政公共性在行政管理活動中主要體現(xiàn)在合法性、增進公共利益、接受廣泛的參與等方面，這間接地包含著對行政公共性的理解。如認為管理的公共性表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，管理的權(quán)力來自于公眾的委托，必須接受公眾監(jiān)督和制約；其次，其所管理的對象是公共事務(wù)，而不是與某個特殊階層的利益相關(guān)的事務(wù)；第三，政府的決策過程應(yīng)該是公民與政府之間的互動過程；第四，政府管理的內(nèi)容應(yīng)該主要體現(xiàn)政府對公民的服務(wù)；第五，面對政府，每個公民都有平等的參與權(quán)利。[13]

二、公共行政公共性的構(gòu)成要素

中西方學(xué)者有關(guān)公共行政公共性的解釋，盡管存在著分歧，但是無論持何種觀點，都無法回避支撐公共行政公共性的構(gòu)成因素。只有找到了這些基本要素才能對公共行政的公共性進行更清晰的解讀。通過對中西方學(xué)者關(guān)于公共行政公共性的內(nèi)涵和特征等的梳理，可以看出，中西方學(xué)者在對公共行政公共性的理解上具有相當(dāng)大的重合性，可以歸納出以下五個要素：

第一，公共利益。公共行政絕非僅僅是實現(xiàn)政治目標(biāo)或國家意志的單純手段或工具，而是內(nèi)在地賦予了公共利益的價值取向。這也是公共行政區(qū)別于一般行政或私人行政的基本特性之一。對公共利益的追求是公共行政公共性的本質(zhì)體現(xiàn)。在價值取向上，公共利益是一個涵攝了公平、正義、平等、責(zé)任等一系列內(nèi)容的公共行政價值體系。

第二，公共過程。與私人行政不同，公共行政是一種典型的公共過程。在公共行政過程中，公共性主要體現(xiàn)為公開、參與和回應(yīng)。公共行政的公共性在很大程度上取決于公民是否被納入行政過程中。這也是公共行政區(qū)別于私人行政“自我封閉”“私密運行”的基本特征之一。

第三，憲政法治。公共行政與私人行政的主要差別在于公共行政必須基于憲政法治而運作。憲政法治是行政公共性維系的前提和基礎(chǔ)，公共行政要對憲法承擔(dān)法律和道義上的責(zé)任。正是在人類社會對憲政法治的追求中，政府行政才逐漸脫離了“人治”色彩而實行法治，從而獲得根本性的重塑，具有了公共性。

第四，公共官僚體制。公共官僚制是公共行政的中樞，公共行政是按照現(xiàn)代官僚制的原則構(gòu)建的行政管理體系，以至于公共行政其實就是官僚制行政。公共官僚制在擴大公共利益總量上具有優(yōu)越的效率優(yōu)勢，凸顯了公共行政的“管理性”，但必須接受公共價值的引導(dǎo)、接納民主、承擔(dān)公共責(zé)任等。這也是公共行政(公共官僚體制)區(qū)別于前現(xiàn)代社會中家產(chǎn)官僚制或世襲官僚制(前官僚科層制)的特性之一。

第五，公共治理。從組織層面來理解行政的公共性就是公共組織所體現(xiàn)的公共性。公共組織是現(xiàn)代意義上公共行政的主體，包括作為核心主體的政府部門和作為準(zhǔn)主體的非政府公共部門，它們具有不同于私人組織的典型的“公共性”特征。因此，在治理主體上，公共行政公共性就體現(xiàn)為政府部門與非政府公共部門之間的良性互動與合作治理，即公共治理。

以上五個要素是衡量公共行政與私人行政差異性的標(biāo)準(zhǔn)。在公共行政領(lǐng)域，公共性就是表征公私行政差異性和清晰度的概念。在此意義上，可以把這五個要素看作是理解、分析和研究公共行政公共性的基準(zhǔn)。由于這五個要素是通過公共行政與私人行政的橫向比較得出的，它們也稱之為公共行政公共性的橫向?qū)用?公共行政公共性的橫向?qū)用媸侵笍墓残姓c私人行政或一般行政橫向比較的角度來理解行政公共性的內(nèi)涵，它主要體現(xiàn)為公共行政與私人行政或一般行政的差異性或清晰度，這種差異性就表現(xiàn)在文中歸納出的公共利益的價值取向、公共過程、憲政法治、公共官僚體制和公共治理等要素。(相對于下面的縱向?qū)用?公共行政公共性的縱向?qū)用媸侵冈谌祟惿鐣v向發(fā)展的特定歷史時期，政府行政的性質(zhì)進行了根本性的重塑，開始獲取公共性。這一特定歷史時期就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向近代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的時期，因為該時期出現(xiàn)了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、公共行政與私人行政的分離，政府行政逐漸脫離了農(nóng)業(yè)社會形態(tài)下的“私天下”行政的色彩而開始擁有公共性。本文用公共行政公共性的縱向?qū)用鎭砻枋鲂姓残允侨绾萎a(chǎn)生和發(fā)展的。簡言之，就是在出現(xiàn)公共行政與私人行政相分離的歷史“拐點”上，才出現(xiàn)了擁有公共性的政府行政，即公共行政。而言)。

然而，就人類歷史而言，雖然有政府就有政府行政，但并不是所有社會形態(tài)下的政府行政都具有公共性。公共性是人類社會的政府行政實踐活動發(fā)展到特定歷史階段才開始獲取的。這一特定的歷史時期就是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)過渡的時期，因為該時期出現(xiàn)了公共行政與私人行政或一般行政、公共部門與私人部門、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化。只有出現(xiàn)這種分離，公共行政才能體現(xiàn)出與私人行政不同的特性，即公共性。因此，在縱向的人類社會發(fā)展進程中，公共行政與一般行政的分離是行政公共性產(chǎn)生的基礎(chǔ)。具體而言，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會是一種公私尚未分化的治理體系，雖然也存在著“公”與“私”的概念，但只是表示人群聚合規(guī)模的大小，僅此而已，根本不具有現(xiàn)代意義上的公私內(nèi)涵。只有到了近代的工業(yè)社會，才出現(xiàn)了公共部門與私人部門、公共行政與私人行政的分化和分立，才能對公共部門進行公共性審視。由于公共行政是近代以來伴隨著國家與社會的分離而形成的以“公共權(quán)威”面目出現(xiàn)的公共領(lǐng)域的實體性構(gòu)成部分，而現(xiàn)代民主政治是公共領(lǐng)域及其觀念生存與發(fā)展的政治前提，因此，現(xiàn)代民主政治也是公共行政公共性生成的政治前提，這種現(xiàn)代民主政治就是被視為民主理想類型的代議制民主，也就是說，在對民主政治的追求中，政府行政逐漸脫離了私人色彩而獲得了公共性。*民主政治是公共行政公共性的前提和保障，這也是學(xué)術(shù)界在探討公共行政公共性時將其追溯至古希臘城邦民主政治時期的原因所在，認為在古希臘直接民主政治下的行政已經(jīng)具有了公共性的內(nèi)涵，其實這種公共性是一種全民性，象征著民主政治的生活方式，即直接民主表征著那一時期民主與行政兩方面的根本特征。從政府行政的角度講，這種直接民主的政治生活方式或行政形式就體現(xiàn)為民主行政，這與今天所講的民主行政不完全一樣，其基本區(qū)別在于前者是民主與行政的融合，與今天代議制民主時代的民主與行政的實質(zhì)性分離不同。在公私尚未分化的農(nóng)業(yè)社會，國家是統(tǒng)治者的私有物，政府行政也不過是統(tǒng)治者私人行政的延伸，謀求和維護統(tǒng)治階級利益成為政府行政的出發(fā)點和歸宿，雖然也執(zhí)行一些諸如興修水利、道路交通、維護社會治安等方面的社會職能，但是這些公共職能只是從屬于階級統(tǒng)治的目的，只是以手段形式存在，在本質(zhì)上仍屬于“私天下”行政范疇，不具有公共性質(zhì)。到了近代工業(yè)社會，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域開始分化，憲政民主的確立，完成了主權(quán)在民對主權(quán)在君的根本性置換，政府行政至少在觀念上應(yīng)以謀取公共利益為宗旨，從而實現(xiàn)了根本性的重塑。當(dāng)然，公共行政公共性的生成或開始獲得并不意味著終結(jié)或一勞永逸的獲取，這只是一個起點，即一個從不充分走向充分、從形式上的公共性走向其與實質(zhì)上的公共性相統(tǒng)一的過程的起點。

在人類社會縱向發(fā)展進程中，伴隨著公共行政與一般行政的分化和分離，政府行政獲得了根本性的重塑，開始獲取公共性。在此意義上，本文稱之為公共行政公共性的縱向?qū)用?，主要是用來描述公共行政公共性是如何產(chǎn)生和發(fā)展的。其實，公共行政公共性的橫向?qū)用媾c縱向?qū)用媸墙y(tǒng)一的。一方面，公共行政公共性的縱向?qū)用媸菣M向?qū)用娴那疤?，只有在人類社會發(fā)展中出現(xiàn)了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、公共行政與私人行政的分離，才能產(chǎn)生公共行政區(qū)別于私人行政的基本特性，即上述中的公共行政公共性的構(gòu)成要素：公共利益、公共過程、憲政法治、公共官僚體制和公共治理。另一方面，橫向?qū)用媸强v向?qū)用娴闹?。政府行政之所以能進行根本性的重塑，開始獲得公共性，是因為其橫向?qū)用姘l(fā)生了實質(zhì)性的變化，并且構(gòu)成橫向?qū)用娴奈鍌€要素也是提升公共行政公共性的根本途徑(見表1)。

表1 公共行政公共性的理論分析框架

基于上述分析，本文認為公共行政的公共性是以公共利益為價值取向，以公共過程為載體，以現(xiàn)代官僚體制、憲政法治、政府部門與非政府公共部門合作治理為保障，以表征公共行政區(qū)別于一般行政的本質(zhì)特性。

三、公共行政公共性構(gòu)成要素的邏輯關(guān)系

作為公共行政研究的基礎(chǔ)范式，公共性是貫穿于公共行政體制建構(gòu)以及公共行政活動一切方面的邏輯起點和根本原則。公共利益、公共過程、憲政法治、公共官僚體制、公共治理等是支撐公共行政公共性的基本要素，它們相互聯(lián)系、相互制約，在解構(gòu)公共行政的公共性上存在著特定的邏輯關(guān)系。

(一)作為公共性的本質(zhì)體現(xiàn)，公共利益是支撐公共行政公共性的主導(dǎo)性要素

從歷史上來看，正是出于對公共利益的增進、維護和實現(xiàn)才使政府行政逐漸脫離私人色彩而獲得了公共性。公共利益要素相對于其他要素具有優(yōu)先性，它與其他要素的諸種關(guān)系不僅可以視為影響公共行政公共性的因素，也可以視為提升公共行政公共性的基本方式。首先，公共利益的實現(xiàn)是公共行政公共性內(nèi)涵的重要體現(xiàn)，也是其核心目標(biāo)和本質(zhì)問題。在社會公共生活中存在著多元化的行為主體，他們總要通過特定的方式獲取潛在的或現(xiàn)實的資源和條件，即“利益”。這些利益既可能為特定的社會行為主體所獨享，也可能為一定范圍內(nèi)各種社會行為主體所共享，兩者可以分別稱之為私人利益和公共利益。就這兩種利益的實現(xiàn)方式而言，私人利益的實現(xiàn)多采用個體選擇策略，公共利益的實現(xiàn)多采用公共選擇或集體選擇策略。公共行政就是公共部門采取公共選擇策略追求公共利益最大化的行為。它存在于“公共”領(lǐng)域之中而與存在于“私人”領(lǐng)域之中的私人行政相對應(yīng)。這是由公共部門(行政)的“公共”屬性與私營部門(行政)的“私人”屬性決定的。因此，公共行政作為一種集體選擇行動，正是出于對公共利益的追求才獲得了不同于私人行政的“公共”特性。其次，公共利益是實現(xiàn)私人利益的前提和基礎(chǔ)，從而表明了公共行政公共性的價值所在。在邏輯上，私人利益是公共利益產(chǎn)生的原因；在現(xiàn)實性上，公共利益是私人利益得以實現(xiàn)的前提條件。在“私人”領(lǐng)域中，其行為主體可以通過交換方式獲取生存、發(fā)展、追求自由和幸福所必備的資源和條件(私人利益)。然而，人類共同體的維系除了要滿足多元化社會行為主體獨享的資源和條件(私人利益)，更依賴于滿足社會行為主體共享的資源和條件(公共利益)。這些資源和條件(如調(diào)適私域行為所必須遵守的準(zhǔn)則等公共產(chǎn)品和服務(wù))依靠“私人”領(lǐng)域的交換行為無法實現(xiàn)，必須由公共部門來提供。與“私域”中的核心問題是私人利益的實現(xiàn)一樣，“公域”中的核心問題是實現(xiàn)公共利益。對公共利益的追求是公共行政公共性的本質(zhì)體現(xiàn)。

(二)公共利益通過公共過程要素對其他要素發(fā)揮著主導(dǎo)或制約作用

公共利益作為支撐公共行政公共性的主導(dǎo)性要素，可以依據(jù)其對其他構(gòu)成要素的主導(dǎo)性作用，說明影響或支撐公共行政公共性的各要素之間的邏輯關(guān)系。這種主導(dǎo)性作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.公共行政是一種典型的公共過程，是與“私密性”相對應(yīng)的公開、參與和回應(yīng)的過程。公開意味著實現(xiàn)公共利益的方式和實現(xiàn)公共利益過程中的監(jiān)督；公民參與是公共行政實現(xiàn)公共利益的依靠力量和重要主體；回應(yīng)則有利于強化公共行政理解公民并滿足民眾需求的能力。公共行政之所以具有公共性，是因為其普遍的公開性、參與性和回應(yīng)性。公共利益作為公共行政公共性的本質(zhì)體現(xiàn)必須落實在公共行政過程中，離開公共行政過程，公共利益只是毫無意義的“口號”或令人難以置信的“宣誓”。因此，公共過程是實現(xiàn)公共利益進而展現(xiàn)公共行政公共性的載體，公共利益既是公共行政的價值取向，也是公共行政過程的結(jié)果和檢驗行政過程公共性的標(biāo)準(zhǔn)。公共性的公共利益要素對行政過程的主導(dǎo)或制約作用意味著以公共利益為中心來優(yōu)化和檢驗公共行政過程從而將焦點集中于公共利益的實現(xiàn)上。公共行政既要講過程，又要講結(jié)果。公共過程是實現(xiàn)公共利益的載體，公共利益是公共過程的結(jié)果，公共利益對公共過程的主導(dǎo)作用集中體現(xiàn)了公共行政過程與結(jié)果的統(tǒng)一。

2.公共利益基于公共行政過程這一載體要素，并與其他要素存在邏輯關(guān)系。首先，公共利益——公共過程——憲政法治的邏輯關(guān)系。作為公共行政公共性的本質(zhì)體現(xiàn)，公共利益通過一定的方式表現(xiàn)為公共權(quán)力意志，公共權(quán)力在本質(zhì)上是凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是公共行政得以運行的基礎(chǔ)和后盾。公共權(quán)力的公共性集中體現(xiàn)了公共行政的公共性。然而，公共權(quán)力具有雙重性質(zhì)，是一把“雙刃劍”。這就需要在行政過程中對公共權(quán)力進行約束，將公共權(quán)力列入法律的裁判范疇。一方面使公共權(quán)力受到嚴密的控制，體現(xiàn)出有限的特征；另一方面要保障公共權(quán)力的正確運行，使公共行政能夠增進社會公共利益，體現(xiàn)出有效的特征。在現(xiàn)代社會，憲政法治作為人類社會政治文明演進的偉大成果，是公共權(quán)力意志的集中體現(xiàn)，因而，公共行政公共性在公共行政過程中必須以憲政法治而運作。立憲秩序和法治為公共行政公共性的獲得和展現(xiàn)提供了根本的保障。在此意義上，公共行政的公共利益、公共過程與憲政法治的邏輯關(guān)系就是公共行政過程要依法行政，使得公共權(quán)力體現(xiàn)出有限和有效的特征，以最大限度地增進和實現(xiàn)公共利益。憲政法治只有被貫徹和體現(xiàn)在公共行政過程中，才能發(fā)揮對公共行政公共性的支撐和輔助作用。換句話說，用憲政法治來規(guī)制和引導(dǎo)公共行政是提升公共行政公共性的基本路徑。

其次，公共利益——公共過程——公共治理的邏輯關(guān)系。人類社會只能以共同體的方式存在和發(fā)展，人與人之間的公共事務(wù)是不可避免的。公共事務(wù)實際上體現(xiàn)了公共利益，對公共事務(wù)進行管理的過程便是維護和增進公共利益的過程，即公共行政過程。在現(xiàn)代社會，處理公共事務(wù)的組織形態(tài)主要指公共組織，包括政府部門和非政府公共部門(第三部門)。由于公共利益在物質(zhì)形態(tài)上表現(xiàn)為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此，政府部門和非政府公共部門在處理公共事務(wù)、實現(xiàn)公共利益的過程中，主要表現(xiàn)為向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府部門是向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的核心主體，非政府公共部門具有公益性和互益性的特點而成為公共管理的準(zhǔn)主體。它們在提供公共服務(wù)、滿足社會公眾多元化需求上具有不可替代的作用，并且非政府公共部門還具有批判功能，體現(xiàn)參與和監(jiān)督精神，能促使政府部門履行法定的公共性職能，對政府部門的公共性起著批判、補充和矯正的作用。這也就是為人們所津津樂道的非政府公共部門開創(chuàng)的“公共性”。在此意義上，公共行政的公共性在公共行政過程中就體現(xiàn)為政府部門與非政部門之間的良性互動與合作治理，即公共治理。

最后，公共利益——公共過程——公共官僚體制的邏輯關(guān)系。公共行政公共性的獲取和展現(xiàn)離不開良好的行政體制?，F(xiàn)代官僚制是公共行政體系的中樞，官僚制行政在擴大公共利益總量上具有優(yōu)越的效率優(yōu)勢，凸顯了公共行政的“管理性”。如果缺乏效率，官僚制行政很難為社會發(fā)展作貢獻，公共利益也無法得到實質(zhì)性的維護，從而使得公共行政公共性大打折扣。然而，官僚制行政的“管理性”所體現(xiàn)的效率價值是公共行政的實踐性價值，必須接受公共利益、公平、正義、民主、公共責(zé)任等基礎(chǔ)性價值的引導(dǎo)，也就是說，在有效增進公共利益的同時，必須分配好公共利益，否則在提升公共行政的公共性上將失去現(xiàn)實意義。因此，在公共行政的公共過程中要用“公共性”來引導(dǎo)和制約“管理性”。與通過擴展公共服務(wù)的范圍、提升公共服務(wù)的水準(zhǔn)和質(zhì)量以提升公共行政的公共性相比，變革和完善行政制度、體制和運行機制也許是一條更加根本的路徑選擇。無論是西方公共行政理論與實踐的典范式變革，抑或是改革開放以來中國政府歷次行政改革都可以視為對官僚體制的改革，其主旨就是為彰顯公共行政的公共性掃除“體制性障礙”。

公共行政公共性的各要素之間存在相互影響、相互制約的邏輯關(guān)系，正是各要素之間的相互聯(lián)系、相互制約才使公共行政呈現(xiàn)出“公共”特性?；谏鲜鰧Ω饕刂g諸種關(guān)系的分析，我們可以梳理出一個基本的邏輯關(guān)系：公共利益是公共行政公共性的主導(dǎo)性要素；公共利益的價值取向作為公共行政公共性的本質(zhì)體現(xiàn)，通過公共過程要素對其他要素(包括公共過程要素)發(fā)揮著主導(dǎo)或制約作用；公共過程是載體性要素；公共行政的公共性必須體現(xiàn)在公共行政過程中，離開公共行政過程，公共利益只是毫無意義的“口號”或令人難以置信的“宣誓”；憲政法治、官僚體制和公共治理是保障性或輔助性要素，它們通過公共過程要素影響著公共行政公共利益的價值取向，進而對公共行政的公共性發(fā)揮著保障和支撐作用。

公共行政公共性的構(gòu)成要素及其邏輯關(guān)系，作為一個描述性概念，是對公共行政公共性產(chǎn)生、發(fā)展及其演變的具體闡釋；作為一個規(guī)范性概念，是提升公共行政公共性的基本途徑。

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[責(zé)任編輯：林麗芳]

Elements of Publicity of Public Administration and Their Logical Relations

LI Zhong-han

(School of Public Administration，Zhengzhou University, Zhenzhou 450001，Henan，China)

As the basic property of public administration, publicity is not only where the value of public administration theories belongs, but also the base which supports legitimacy and rationality of public administration activities. Research shows that the basic elements of publicity of public administration include public interests, public process, constitutional rule of law, public bureaucratic system and cooperative governance. These elements have a specific logic relation in deconstructing publicity of public administration. Public interests, the dominative element, plays its role of guidance and restriction in the public process. Public process, the vector element, is the vector of publicity in the realization of public interests. Constitutional rule of law, public bureaucratic system and cooperative governance are the security elements which support and guarantee publicity by working on public process and affecting the value orientation of public interests.

public administration; publicity; public interests; public process; constitutional rule of law; public governance

2017—06—04

李忠漢(1983—)，男，河南新蔡人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士。

D035

A

1674—3199(2017)04—0019—08