新常態(tài)下中國(guó)糧食供求平衡新思路

曾福生，周靜

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410128）

新常態(tài)下中國(guó)糧食供求平衡新思路

曾福生，周靜*

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410128）

在糧食生產(chǎn)方面，2003年至2015年的“十二連增”，表明中國(guó)糧食總量生產(chǎn)方面所取得的矚目成就。但當(dāng)前中國(guó)糧食供求面臨的糧食產(chǎn)量、庫(kù)存量以及進(jìn)口量“三量齊增”的困境，反映了這種總量增長(zhǎng)模式的不可持續(xù)性，再加之物質(zhì)成本、人工成本、土地成本“三本齊升”的壓力，我國(guó)糧食的競(jìng)爭(zhēng)力不斷減弱。當(dāng)前糧食供給雖然總量增長(zhǎng)，但從供給和需求的角度分析，當(dāng)前糧食生產(chǎn)供給的區(qū)域結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了不匹配的新特征，同時(shí)還面臨進(jìn)口沖擊加大、消費(fèi)習(xí)慣改變、生產(chǎn)效益不高以及資源環(huán)境硬約束等挑戰(zhàn)。為此，本文立足供給和需求平衡的角度，從四個(gè)維度提出了促進(jìn)中國(guó)糧食供求平衡的新思路：穩(wěn)定糧食的生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量的供求平衡；調(diào)節(jié)糧食品種，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)平衡；轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境平衡；完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)價(jià)格平衡。

新常態(tài)；糧食生產(chǎn)；糧食安全；新挑戰(zhàn)；供求平衡；政策取向

Abstract：China has made some remarkable achievements in grain production from 2003 to 2015, such as 12-year continuous growth. However, China also faces the new situation and some problems, including the dilemma of the simultaneous growth of grain production, storage, and imports. In addition, the costs of inputs, labor, and land are increasing constantly, leading to the weakening of the competitiveness of China’s grain industry. Although the current grain production is growing, from the supply and demand perspective, the current regional structure, variety structure, and consumption structure of grain production do not match each other. At the same time, it is also faced the challenges of increasing imports, changing consumption habits, low production efficiency, and resource and environmental constraints. To promote China’s grain supply and demand to reach equilibrium, this paper provides the following suggestions: stabilizing grain production to achieve equilibrium from both quantity and quality perspectives, guiding grain varieties to variety structure equilibrium, changing grain production mode to realize the equilibrium of resource and environment, and reforming price mechanism of agricultural products to achieve price equilibrium.

Key words：new norm; grain production; grain security; new challenges, equilibrium of demand and supply; policy orientation

中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，特別是取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革等農(nóng)業(yè)支持政策的改革，釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的活力，極大的激發(fā)了廣大農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。但近年來(lái)，中國(guó)糧食安全也面臨新的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)糧食供求平衡對(duì)于保障國(guó)家糧食安全具有重大意義。因此，研究新常態(tài)下糧食供求如何適應(yīng)新形勢(shì)，如何應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。

關(guān)于糧食供求平衡的研究，可以追溯到20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)受交通運(yùn)輸條件的制約，研究重點(diǎn)在解決產(chǎn)需區(qū)域的供求不平衡[1]。20世紀(jì)80年代，受統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制的影響，糧食收購(gòu)價(jià)并不隨市場(chǎng)供求波動(dòng)，出現(xiàn)了農(nóng)民賣糧難、國(guó)家購(gòu)不起等糧食市場(chǎng)不平衡問(wèn)題。20世紀(jì)90年代則堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)總量平衡和市場(chǎng)平衡[2]。進(jìn)而關(guān)注到影響糧食供求平衡的關(guān)鍵問(wèn)題是品種數(shù)量之間的平衡[3]。進(jìn)入21世紀(jì)初，隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，我國(guó)糧食供求開(kāi)始置于國(guó)際化市場(chǎng)之中，提倡以進(jìn)口調(diào)節(jié)和國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整為主、糧儲(chǔ)調(diào)節(jié)為輔[4]。此時(shí)，從供給能力看未來(lái)糧食供需長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)[5-6],為了應(yīng)對(duì)緊平衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)供求平衡，國(guó)內(nèi)糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展引起重視[7]。但是近年來(lái)，糧食供求關(guān)系發(fā)生了顯著的變化，國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)的相互影響程度不斷加深，要保證國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)和價(jià)格穩(wěn)定困難[8]。全球糧食供求矛盾短期內(nèi)無(wú)法化解，生產(chǎn)區(qū)位變遷[9-10]、結(jié)構(gòu)性矛盾成為突出問(wèn)題，中國(guó)增加糧食進(jìn)口在未來(lái)將面臨更大的壓力[11]。而且，高庫(kù)存、高價(jià)格、高進(jìn)口、高成本特征標(biāo)志著中國(guó)糧食的供求關(guān)系發(fā)生了重大變化，是當(dāng)前糧食供需關(guān)系的新常態(tài)[12-15]。學(xué)者們也提出了要加快糧食體制改革[16]，提高糧食自給率[17]，確保適度進(jìn)口、控制“非必須進(jìn)口”[18]，探索市場(chǎng)化糧價(jià)形成機(jī)制[19]等方面確保新常態(tài)下糧食安全。

糧食安全和糧食供求平衡問(wèn)題是學(xué)界長(zhǎng)期關(guān)注的重點(diǎn)，以往研究基本上遵循總量-區(qū)域供求結(jié)構(gòu)-品種和數(shù)量框架下的糧食平衡問(wèn)題。但缺陷是研究視角沒(méi)有脫離糧食生產(chǎn)。眾所周知，糧食供求是一個(gè)復(fù)雜的多主體的龐大體系，目前生產(chǎn)面臨的“三量齊增”、“三本齊升”是長(zhǎng)期積累的結(jié)果。這些問(wèn)題之間存在相互影響，從短期來(lái)看，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)遭遇生產(chǎn)成本上升和糧食價(jià)格倒掛的“雙板擠壓”，國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格喪失比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)口壓力不斷加大，短期內(nèi)形成“國(guó)產(chǎn)糧食入庫(kù)，進(jìn)口糧食入世”的高庫(kù)存局面。從長(zhǎng)期來(lái)看，全球糧食供求矛盾長(zhǎng)期存在，中國(guó)增加糧食進(jìn)口將面臨更加嚴(yán)峻的形勢(shì)。因此，針對(duì)新常態(tài)下糧食供求特征，如何實(shí)現(xiàn)短期的去庫(kù)降量以及長(zhǎng)期降本增效是本文試圖拓展的思路。

1 新常態(tài)下糧食供求新特征

一定時(shí)期的國(guó)家糧食安全取決于糧食生產(chǎn)能力，糧食庫(kù)存水平以及進(jìn)口平衡能力。當(dāng)前從產(chǎn)量來(lái)看，我國(guó)是實(shí)現(xiàn)了十二連增，但是出現(xiàn)糧食產(chǎn)量、庫(kù)存量以及進(jìn)口量“三量齊增”的現(xiàn)象，糧食庫(kù)存水平及進(jìn)口平衡問(wèn)題突出。“三量齊增”現(xiàn)象是新常態(tài)下出現(xiàn)的新情況，這將使得原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)下的糧食供求格局被打破。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)持續(xù)增產(chǎn)的難度不斷加大，在面臨需求持續(xù)增加，進(jìn)口壓力也一直存在，這將成為我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期的基本格局。

1.1 糧食總體需求不斷擴(kuò)大

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人口增長(zhǎng)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)等因素的變化導(dǎo)致糧食需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。從收入消費(fèi)彈性考慮對(duì)我國(guó)糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的影響，到2020年我國(guó)糧食總需求量約為6.13億t，與2014年全國(guó)糧食總量相比，存在637.55萬(wàn)t的差距，為保證糧食供給平衡，糧食生產(chǎn)需保持年0.18%的增速（約106.26萬(wàn)t）[20]。從合理營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的視角預(yù)測(cè)，到2020年中國(guó)糧食需求總量將穩(wěn)步增長(zhǎng)，達(dá)到約6.1億t；隨著需求結(jié)構(gòu)的變化，2020年飼料用糧預(yù)計(jì)達(dá)到2.98億t，成為最大的糧食消費(fèi)用途[21]。從人均糧食需求和糧食收益率變化來(lái)看，未來(lái)我國(guó)糧食需求總量持續(xù)增加，到2020年預(yù)計(jì)需求量約為6.8億t[22]。由此可見(jiàn)，學(xué)者們對(duì)我國(guó)糧食總量需求將持續(xù)增長(zhǎng)形成基本共識(shí)。

1.2 糧食品種結(jié)構(gòu)性失衡明顯

圖1 2000-2015年糧食作物凈進(jìn)口比較Fig. 1 Comparison of net imports of grain crops from 2000 to 2015

對(duì)糧食安全問(wèn)題的把握，既要有總量視角，更要有結(jié)構(gòu)視角。首先，從品種結(jié)構(gòu)分析，三大主糧的消費(fèi)穩(wěn)定。消費(fèi)用途決定了品種的替代強(qiáng)度。以食用消費(fèi)為主要用途的稻谷和小麥難以被其他品種大規(guī)模替代，而以飼料用糧為主要用途的玉米則不同，一旦玉米與其他品種的比價(jià)關(guān)系出現(xiàn)倒掛則會(huì)形成消費(fèi)替代，這是近年來(lái)推動(dòng)谷物消費(fèi)增長(zhǎng)的主要原因。這一變化說(shuō)明傳統(tǒng)作物的消費(fèi)規(guī)律在新的消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)生質(zhì)變。其次，大豆消費(fèi)量增長(zhǎng)最快，進(jìn)口量占糧食進(jìn)口總量比重最大。2000年至2015年期間，稻谷、玉米和小麥進(jìn)口量變化不大，造成糧食總進(jìn)口量陡增的主要原因來(lái)自大豆進(jìn)口量的激增。從圖1可以看出，2015年谷物進(jìn)口量在糧食進(jìn)口中占比僅12%，大豆進(jìn)口量占糧食進(jìn)口總量卻高達(dá)88%。所以，總體來(lái)說(shuō)我國(guó)糧食總進(jìn)口量的增加不代表我國(guó)主糧生產(chǎn)不安全。但是根據(jù)圖1說(shuō)明，小麥和玉米在2009年由凈出口轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口，稻谷直到2011年才轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口，糧食貿(mào)易流向從凈出口轉(zhuǎn)向凈進(jìn)口，標(biāo)志著谷物進(jìn)出口格局的全面逆轉(zhuǎn)。同時(shí)隨著國(guó)產(chǎn)大豆的低產(chǎn)以及不斷擴(kuò)大的大豆內(nèi)需，大豆在1995年由凈出口國(guó)逆轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口國(guó)。

1.3 糧食生產(chǎn)區(qū)域格局演化

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和土地利用方式的變化是糧食生產(chǎn)區(qū)域格局變化的主要原因。由于灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展，糧食生產(chǎn)相對(duì)傾向于水資源豐富的南方地區(qū)，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，占用大量耕地和水資源，同時(shí)糧食生產(chǎn)與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的比較效益相對(duì)較低，所以糧食供給區(qū)域結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯變化。

1.3.1 北糧南運(yùn)趨勢(shì)進(jìn)一步加重 中國(guó)糧食生產(chǎn)格局經(jīng)歷了從“南糧北運(yùn)”到“北糧南運(yùn)”的轉(zhuǎn)變。由表1可知：從1990年至2015年，我國(guó)糧食產(chǎn)量從44 624.3萬(wàn)t增加到62 143.5萬(wàn)t，增幅達(dá)到39%。在此期間，北方地區(qū)和南方地區(qū)糧食產(chǎn)量分別從19 971.9萬(wàn)t增加到34 942.8萬(wàn)t和24 652.7萬(wàn)t增加到27 200.7萬(wàn)t，北方地區(qū)的糧食增產(chǎn)幅度大大高于南方地區(qū)。從2000年到2010年這十年間，北方糧食產(chǎn)量在總糧食產(chǎn)量的比重由45.86%轉(zhuǎn)變?yōu)?4.41%，歷史上南糧北運(yùn)的格局在這十年間發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變。

表1 我國(guó)北方和南方地區(qū)糧食產(chǎn)量Table 1 Grain output in the Northern and Southern areas in China

1.3.2 糧食主產(chǎn)區(qū)糧食供給壓力增加 糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)概念始于20世紀(jì)90年代。直至1994年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化糧食購(gòu)銷體制改革的通知》（國(guó)發(fā)[1994]32號(hào)）明確了北京、天津、上海、福建、廣東和海南等6省市為糧食主銷區(qū)。此后，由于浙江省糧食產(chǎn)量和庫(kù)存大幅下降，由調(diào)出省變?yōu)檎{(diào)入省，2001年國(guó)務(wù)院有關(guān)部門將其劃入主銷區(qū)。從此主銷區(qū)變?yōu)?省市。主產(chǎn)區(qū)為13個(gè)省區(qū)：黑龍江、遼寧、吉林、內(nèi)蒙古、河北、山東、河南、安徽、江蘇、江西、湖北、湖南、四川；產(chǎn)銷平衡區(qū)為11個(gè)省區(qū)市：陜西、山西、甘肅、青海、寧夏、新疆、重慶、貴州、云南、廣西、西藏。1990-2015年，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量占全國(guó)的比重穩(wěn)定在70%以上，并且糧食產(chǎn)量比重逐年增加，可見(jiàn)，糧食生產(chǎn)主要依靠13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)省份，這是一個(gè)長(zhǎng)期的基本格局（表2）。但1990年以來(lái)，糧食主產(chǎn)區(qū)的增速較緩慢，而糧食主銷區(qū)的糧食產(chǎn)量比重逐年下降，這更加劇了糧食主產(chǎn)區(qū)的供給壓力。

表2 糧食產(chǎn)量區(qū)域變化Table 2 Regional characteristics of grain output

2 “新常態(tài)”下提高糧食安全所面臨的挑戰(zhàn)

糧食生產(chǎn)受水資源、耕地、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等支撐條件約束，同時(shí)隨著農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)矛盾以及要素投入的邊際效用遞減影響、“非農(nóng)化”、“非糧化”也對(duì)糧食增產(chǎn)造成威脅。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球化發(fā)展的背景下，糧食生產(chǎn)和供求平衡關(guān)系到本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)際糧食貿(mào)易、國(guó)際政局穩(wěn)定等相關(guān)的問(wèn)題。在糧食生產(chǎn)總量滿足需求以后，確保糧食安全、實(shí)現(xiàn)糧食供求平衡是當(dāng)前面臨的一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題。

2.1 資源環(huán)境制約日益明顯

2.1.1 糧食生產(chǎn)與水資源分布不均 由表3可知，水資源分布與利用不匹配。2015年全國(guó)總用水量6 103.2億m3，農(nóng)業(yè)用水占63.1%。其中北方6區(qū)糧食產(chǎn)量34 942.8萬(wàn)t，占全國(guó)糧食產(chǎn)量的56.3%，農(nóng)業(yè)用水2 762.2億m3，占全國(guó)用水量的45%。但是，相比之下南方4區(qū)糧食產(chǎn)量27 200.7萬(wàn)t，僅占全國(guó)糧食產(chǎn)量的43.7%，農(nóng)業(yè)用水占全國(guó)用水量的55%。隨著糧食生產(chǎn)區(qū)域的北移及北方水資源分布少于南方，這更加重了北方地區(qū)農(nóng)業(yè)用水的壓力。由此可見(jiàn)，糧食生產(chǎn)區(qū)域與水資源分布利用不均衡將加重對(duì)糧食增產(chǎn)的約束。

2.1.2 耕地質(zhì)量下降與地力保護(hù) 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)耕地?cái)?shù)量大面積減少，如圖2顯示，2009年我國(guó)耕地面積13 538.5萬(wàn)hm2，2016年全國(guó)耕地面積維持13 500萬(wàn)hm2，暫時(shí)可以堅(jiān)守12 000萬(wàn)hm2的耕地紅線。耕地?cái)?shù)量的減少以及人口的增加，使我國(guó)人均耕地面積在不斷減少，但是如果僅從耕地的總量上考慮容易忽視其他重要的現(xiàn)象。例如2014年底農(nóng)業(yè)部公布的《全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》和國(guó)土資源部公布的《關(guān)于發(fā)布全國(guó)耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要數(shù)據(jù)成果的公告》，這兩個(gè)官方報(bào)告顯示，我國(guó)耕地質(zhì)量大幅度下降，長(zhǎng)期以來(lái)濫用化肥和土地外源性污染是造成耕地質(zhì)量下降的關(guān)鍵原因。目前全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，等別總體偏低，中、低等耕地面積占耕地評(píng)定面積的70.6%。此外，北方土壤堿化趨勢(shì)與南方土壤酸化等實(shí)際問(wèn)題，提醒我們地力保護(hù)是一個(gè)需要引起重視的問(wèn)題。除此以外，從耕地面積增減的空間分布來(lái)看，我國(guó)耕地面積雖然總量沒(méi)有減少，但是新增加的耕地主要存在產(chǎn)量不穩(wěn)定且退耕風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題。因此除了耕地?cái)?shù)量的保證，耕地質(zhì)量以及耕地空間分布都影響糧食生產(chǎn)安全。

表3 2015年全國(guó)用水量及農(nóng)業(yè)用水量Table 3 Total water consumption and agricultural water consumption in 2015

圖2 2009-2016年全國(guó)耕地面積變化圖Fig. 2 Change of arable land area from 2009 to 2016 in China

2.1.3 氣候變化與糧食生產(chǎn) 降水增多、氣溫上升等氣象變化將影響整個(gè)糧食生產(chǎn)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，對(duì)短期內(nèi)的糧食生產(chǎn)有嚴(yán)重的負(fù)面影響。氣候變化所引起的自然災(zāi)害是糧食生產(chǎn)不容忽視的挑戰(zhàn)。全球氣候變化使我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨兩個(gè)增加：增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定性，同時(shí)增加農(nóng)業(yè)成本以及投資；除此以外，全球氣候變暖會(huì)加劇肥料揮發(fā)，導(dǎo)致土壤肥力下降，同時(shí)暖冬也會(huì)增加農(nóng)作物病蟲(chóng)危害發(fā)生的頻度和范圍，這些變化將直接影響糧食產(chǎn)量。根據(jù)中國(guó)氣象局發(fā)布的《2015年中國(guó)氣候公報(bào)》顯示：北方雨水相對(duì)南方本來(lái)就較少，夏季正是糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵時(shí)期，可是華北、西北東部及遼寧發(fā)生夏秋連旱，新疆出現(xiàn)持續(xù)高溫，這些氣候因素對(duì)于糧食生產(chǎn)極為不利。其中水災(zāi)和旱災(zāi)是直接影響糧食生產(chǎn)的重要因素，其中降水增加以及氣溫的上升加快了我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)向東北地區(qū)、華北、西北地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了北方地區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展。20世紀(jì)50年代我國(guó)因水災(zāi)導(dǎo)致的受災(zāi)面積平均每年789.13萬(wàn)hm2，90年代因水災(zāi)導(dǎo)致的受災(zāi)面積是1 459.36萬(wàn)hm2，而2015年農(nóng)作物受災(zāi)面積21 769.8×103hm2，其中絕收2 232.7×103hm2；干旱和水澇都會(huì)直接影響甚至終止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，每年大量農(nóng)作物受災(zāi)減產(chǎn)或絕收。

2.2 糧食生產(chǎn)收益偏低

新常態(tài)下，農(nóng)民投入糧食生產(chǎn)的物質(zhì)成本、人工成本和土地成本快速上漲，糧食生產(chǎn)成本上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005-2013年，我國(guó)糧食（稻谷、玉米、小麥）按照現(xiàn)值計(jì)算的每公頃成本約增長(zhǎng)了1.14倍，其中物質(zhì)成本、人工成本和土地成本分別增加了0.96倍、1.84倍、1.92倍[23]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)率本身低于其他產(chǎn)業(yè)。對(duì)種糧和務(wù)工以及種植經(jīng)濟(jì)作物進(jìn)行對(duì)比分析，從成本利潤(rùn)率和工日?qǐng)?bào)酬兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行比較分析，中國(guó)糧食生產(chǎn)效益低主要是年總收益較低。一是勞動(dòng)時(shí)間上的不充分就業(yè)，獲取工日?qǐng)?bào)酬的天數(shù)較低，一年中，糧農(nóng)只有數(shù)月的實(shí)際投工，農(nóng)民工則有280-300 d，糧農(nóng)的年收入低于農(nóng)民工。二是糧農(nóng)土地生產(chǎn)規(guī)模不夠大，小規(guī)模糧食生產(chǎn)無(wú)法抗衡高單位效益的經(jīng)濟(jì)作物（蔬菜、水果等）[24]。2013年農(nóng)民工外出打工“日工資”接近玉米和三種主糧平均工日收益，同經(jīng)濟(jì)作物相比，三大主糧經(jīng)濟(jì)效益略低于大豆、甘蔗、蔬菜和蘋果，明顯低于園藝產(chǎn)品[25]。

與國(guó)外相比，國(guó)內(nèi)玉米、小麥、水稻這三種主糧的平均產(chǎn)量分列世界的第21位、第20位和第13位。高成本和低效率的糧食生產(chǎn)容易導(dǎo)致中國(guó)種糧效益波動(dòng)下降。一方面三大主糧的平均日工收益在不斷下降，另一方面，外出務(wù)工日工資在不斷上漲。農(nóng)民作為一位理性經(jīng)濟(jì)人，呈現(xiàn)出的鐘擺式的務(wù)工現(xiàn)象和耕地非糧化都會(huì)影響糧食安全。

2.3 糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)性矛盾突出

隨著中國(guó)居民收入的增長(zhǎng)，在食品消費(fèi)上有向歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家看齊的趨勢(shì)，對(duì)肉、蛋和奶制品的需求不斷增加，而我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式依然是小規(guī)模和精細(xì)化農(nóng)業(yè)，從而出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)的不匹配。1）在糧食品種中，稻谷種植基本滿足國(guó)內(nèi)需求，可是玉米、小麥基本只能滿足人的需求，再加之2008年開(kāi)始實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策推高了玉米價(jià)格，造成養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)成本提高，嚴(yán)重影響畜牧業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。2）面臨著消費(fèi)區(qū)域和生產(chǎn)區(qū)域不匹配的問(wèn)題，更深層次的原因是中國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，這增加了糧食的成本。從糧食產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，玉米是主要的飼料用糧。例如湖南是生豬大省，但飼料用糧需要從北方借調(diào)，這增加了玉米消費(fèi)的成本，某種程度上刺激了進(jìn)口需求。隨著居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)畜產(chǎn)品的需求也會(huì)增大，對(duì)飼料用糧的需求亦會(huì)隨著畜牧業(yè)的發(fā)展而不斷增加，這將會(huì)對(duì)糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)造成影響。

2.4 糧食進(jìn)口沖擊加大

隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放程度的加深，我國(guó)原有糧食貿(mào)易格局被不斷打破。目前來(lái)說(shuō)，三大主糧生產(chǎn)比較穩(wěn)定，而每年糧食進(jìn)口量增加的主要原因是受大豆進(jìn)口量的影響。我國(guó)從1996年起成為大豆的凈進(jìn)口國(guó)。據(jù)中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)進(jìn)口大豆8 391萬(wàn)t，相對(duì)于2015年的8 169萬(wàn)t，增幅2.7%，如果由國(guó)內(nèi)來(lái)生產(chǎn)的話，相當(dāng)于0.45億hm2耕地的生產(chǎn)量，這樣勢(shì)必會(huì)擠占其他農(nóng)作物的生產(chǎn)，因此短期內(nèi)只能靠進(jìn)口來(lái)彌補(bǔ)。如圖3顯示：我國(guó)大豆進(jìn)口量從2000年的1 042萬(wàn)t增加到2015年的8 169萬(wàn)t，15 a間增加了6.8倍。而我國(guó)主糧進(jìn)口量并不大，2015年玉米、小麥和稻谷的進(jìn)口量分別為472.9萬(wàn)t、297.3萬(wàn)t和335萬(wàn)t，分別占全年糧食進(jìn)口總量的0.5%、0.3%、0.4%。雖然占比不大，但是受大國(guó)效應(yīng)影響，市場(chǎng)價(jià)格連續(xù)多年低于國(guó)內(nèi)糧食最低收購(gòu)價(jià)，逐漸出現(xiàn)了“稻強(qiáng)米弱”、“麥強(qiáng)粉弱”的局面。

圖3 2000-2015年我國(guó)主要糧食作物進(jìn)口量Fig. 3 Imports of major grain crops in China from 2000 to 2015

3 新時(shí)期糧食安全調(diào)控新思路

在糧食需求和供給不匹配，國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格不平衡，資源環(huán)境硬約束的背景下，本文在分析糧食新常態(tài)的特征后，針對(duì)進(jìn)口沖擊加大、消費(fèi)結(jié)構(gòu)矛盾、生產(chǎn)收益不高以及資源環(huán)境硬約束等挑戰(zhàn)，提出了新時(shí)期糧食安全調(diào)控的四平衡思路：穩(wěn)定糧食的生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量的供求平衡；調(diào)節(jié)糧食品種，實(shí)現(xiàn)多品種結(jié)構(gòu)平衡；轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境平衡；完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)價(jià)格平衡（圖4）。

圖4 新時(shí)期糧食安全調(diào)控新思路Fig. 4 New ideas about grain security regulation mechanism based on the new norm

3.1 穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)供求平衡

國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略要求以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐。因此，要實(shí)現(xiàn)糧食供求平衡有如下思路：

1）緩解玉米高進(jìn)口和高庫(kù)存，提倡“糧-經(jīng)-飼”三元種植結(jié)構(gòu)。在三大主糧中，玉米經(jīng)歷由凈出口-凈進(jìn)口-高凈進(jìn)口-低凈進(jìn)口的過(guò)程，2009年至2010年由凈出口向凈進(jìn)口的轉(zhuǎn)變，在2013年玉米凈進(jìn)口量達(dá)到325萬(wàn)t，而2015年凈進(jìn)口僅44.3萬(wàn)t。玉米主要作為飼料用糧，而且玉米產(chǎn)量在我國(guó)谷物產(chǎn)量中占比目前接近40%，在后續(xù)的生產(chǎn)中提倡“糧-經(jīng)-飼”三元種植結(jié)構(gòu)，緩解玉米高進(jìn)口和高庫(kù)存的壓力。

2）穩(wěn)定稻谷生產(chǎn)，提高糧食主產(chǎn)區(qū)糧食安全。水稻生產(chǎn)受耕地質(zhì)量以及水資源分配的影響較大，在國(guó)家層面，需要科學(xué)的布局糧食生產(chǎn)，將糧食生產(chǎn)重點(diǎn)放在資源條件好、生產(chǎn)水平高且可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)良主產(chǎn)區(qū)，其中從水資源分區(qū)看，在水資源豐富的南方地區(qū)，適宜重點(diǎn)發(fā)展稻谷生產(chǎn)。在建設(shè)好主產(chǎn)區(qū)的同時(shí)，也應(yīng)該積極支持其他區(qū)域的糧食生產(chǎn)，包括北方的油菜產(chǎn)業(yè)帶，東北、華北、西北、西南的馬鈴薯產(chǎn)業(yè)帶，西南和東北的小麥產(chǎn)業(yè)帶，西南和東南的玉米產(chǎn)業(yè)帶，南方的大豆產(chǎn)業(yè)帶等。

3）完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，保障種糧積極性。通過(guò)完善糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，保障糧食生產(chǎn)的積極性和科學(xué)合理性。

3.2 調(diào)整糧食品種，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)平衡

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著提高，城鄉(xiāng)居民的生活方式發(fā)生明顯變化，同時(shí)國(guó)際國(guó)內(nèi)飲食文化的不斷融合，使得我國(guó)的食物消費(fèi)呈現(xiàn)出多元化、雜糧化、加工化等特征，對(duì)食物品種、營(yíng)養(yǎng)、包裝、加工、物流、監(jiān)管都提出了新的要求。要適應(yīng)這種糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)，需要從生產(chǎn)端、資源端入手，推動(dòng)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性改善。

1）調(diào)整玉米價(jià)格，緩解玉米庫(kù)存壓力。玉米作為飼料用料，需求量激增，但是由于國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格過(guò)高，導(dǎo)致國(guó)產(chǎn)玉米入庫(kù)，進(jìn)口玉米入市的現(xiàn)象，因此，在發(fā)展玉米生產(chǎn)的同時(shí)實(shí)施“價(jià)補(bǔ)分離”，引導(dǎo)糧食加工業(yè)消費(fèi)國(guó)內(nèi)玉米。

2）警惕大豆高進(jìn)口，逐步緩解進(jìn)口壓力。根據(jù)圖3測(cè)算，我國(guó)糧食進(jìn)口量增加主要原因是大豆進(jìn)口的增加，但是在資源有限的前提下，確保水稻、小麥、玉米這三大主糧安全，短期內(nèi)大豆進(jìn)口對(duì)糧食安全有正顯著影響[26]。雖然大豆進(jìn)口的高依存度對(duì)糧食結(jié)構(gòu)安全存在負(fù)向影響，但是從大豆的用途來(lái)看，主要用于居民的食用植物油，而這種用途完全可以由其他油料作物彌補(bǔ)（例如菜籽油、茶油、花生油）。因此，短期內(nèi)，我們穩(wěn)住大豆種植面積，積極提高大豆單產(chǎn)，刺激農(nóng)民種植的積極性。同時(shí)，堅(jiān)持實(shí)施非轉(zhuǎn)基因種植，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。

3）著力發(fā)展牧草產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“糧+經(jīng)+飼+草”四元種植結(jié)構(gòu)。隨著人們生活水平的提高，城鄉(xiāng)居民對(duì)糧食的直接消費(fèi)逐年遞減，而對(duì)肉、蛋、奶等畜產(chǎn)品的消費(fèi)快速增加，食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)已發(fā)生顯著變化。而我國(guó)畜牧業(yè)主要依賴飼料糧，據(jù)估計(jì)到2020年中國(guó)飼料糧消費(fèi)量占糧食消費(fèi)總量的比重將達(dá)到45%以上（2012年農(nóng)業(yè)部《畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》課題報(bào)告），過(guò)度依賴飼料糧的畜牧業(yè)難以保障畜產(chǎn)品的充足供應(yīng)和質(zhì)量安全[27]。因此，需“還草于畜”，提高生產(chǎn)效率以及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，構(gòu)建“糧+經(jīng)+飼+草”四元種植結(jié)構(gòu)。

3.3 轉(zhuǎn)變糧食發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境平衡

傳統(tǒng)細(xì)碎化、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、比較效益增加的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，進(jìn)而提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量是糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。在當(dāng)前“三量齊增”的壓力下，加快轉(zhuǎn)變糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式，提高糧食產(chǎn)量的同時(shí)，提升糧食質(zhì)量的任務(wù)緊迫。

1）生產(chǎn)形式上鼓勵(lì)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，增加多主體對(duì)土地的投入。小農(nóng)生產(chǎn)分散，不利于與市場(chǎng)對(duì)接，不利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，因此鼓勵(lì)從傳統(tǒng)的、分散的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極培育種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型的糧食經(jīng)營(yíng)主體，加大土地利用效率。

2）生產(chǎn)行為上執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，控制農(nóng)藥化肥對(duì)耕地的污染。我們國(guó)家?guī)齑媪扛撸撤N程度上受糧食質(zhì)量的影響，達(dá)不到再加工再生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，所以制定標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，落實(shí)農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)督，打擊違禁使用劇毒農(nóng)藥，加大糧食質(zhì)量的抽檢力度和頻次，確保糧食的質(zhì)量安全。

3）生產(chǎn)過(guò)程注重科技化投入，保障糧食生產(chǎn)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入相對(duì)較少，農(nóng)業(yè)科技推廣成本高，使用周期短，利用率低，所以鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)也是為了某種程度上適應(yīng)農(nóng)業(yè)科技的推廣。

3.4 完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)價(jià)格平衡

在未加入WTO之前，我國(guó)糧食生產(chǎn)成本較低，國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格受國(guó)際糧價(jià)影響不大。而近年來(lái)，隨著勞動(dòng)力成本、生產(chǎn)資料成本、土地流轉(zhuǎn)成本等因素的影響，糧食價(jià)格嚴(yán)重倒掛，進(jìn)口激增。在后期的糧食安全上，我們短期內(nèi)要善于利用好國(guó)際糧倉(cāng)，解決國(guó)內(nèi)剛需，但是長(zhǎng)期來(lái)看，需要完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制和糧食倉(cāng)儲(chǔ)調(diào)節(jié)機(jī)制，長(zhǎng)效的保障國(guó)家的糧食安全。

1）降本增效的同時(shí)改善糧食價(jià)格形成機(jī)制。降本增效對(duì)于提高糧食效益和實(shí)現(xiàn)價(jià)格平衡是至關(guān)重要的，其中勞動(dòng)力成本近年來(lái)上升最快，因此提倡適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以機(jī)械化投入來(lái)替代勞動(dòng)力投入，同時(shí)提高化肥、農(nóng)藥、灌溉用水等有效利用方式，某種程度上可以緩解糧食生產(chǎn)成本增加的壓力。除了內(nèi)在降本以外，外在也要分品種施策，避免補(bǔ)貼進(jìn)一步刺激高進(jìn)口，2016年中央“1號(hào)文件”指出要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向和保護(hù)農(nóng)民利益并重，采取“分品種施策、漸近式推進(jìn)”的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控制度。在進(jìn)口沖擊如此嚴(yán)重的情況下，新疆的棉花和東北大豆沒(méi)有出現(xiàn)大的波動(dòng)。但是值得注意的是：實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼屬于“黃箱補(bǔ)貼”，目前黃箱補(bǔ)貼也已經(jīng)接近上限。

2）改善玉米收儲(chǔ)制度。玉米從2007年起開(kāi)始執(zhí)行臨時(shí)收儲(chǔ)制度，時(shí)至今日，玉米臨時(shí)倉(cāng)儲(chǔ)的價(jià)格不斷增加，這一政策確實(shí)刺激了農(nóng)民種植的積極性，但是連續(xù)多年調(diào)價(jià)，國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格已經(jīng)高于國(guó)外玉米價(jià)格，導(dǎo)致玉米進(jìn)口量增加，國(guó)內(nèi)玉米儲(chǔ)存量同時(shí)增加。目前玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度已經(jīng)成為了最低收購(gòu)價(jià)制度，已經(jīng)到達(dá)非要改革的地步了。2016年，國(guó)家決定玉米退出臨時(shí)收儲(chǔ)制度，形成由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制。

3）完善小麥和稻谷的價(jià)格形成機(jī)制。在未來(lái)幾年，逐步將水稻、小麥的最低收購(gòu)價(jià)降至不扭曲市場(chǎng)的合理水平。對(duì)水稻和玉米采取不扭曲市場(chǎng)、隨行就市的最低臨時(shí)收儲(chǔ)措施[28]。

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（責(zé)任編輯：王育花）

Research on equilibrium of grain supply and demand under the new normal

ZENG Fu-sheng, ZHOU Jing
（Economic College, Hunan Agricultural University, Changsha, Hunan 410128, China）

F326.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-0275（2017）04-0553-08

10.13872/j.1000-0275.2017.0076

曾福生, 周靜. 新常態(tài)下中國(guó)糧食供求平衡新思路[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究, 2017, 38(4): 553-560.

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國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(14ZDA041）；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)項(xiàng)目（XSP17YBZZ060)。

曾福生（1964-），男，湖南永州人，博士，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策研究，E-mail：zefusheng@163.com；

周靜（1987-）,女，湖南望城人，博士研究生，主要從事糧食安全研究，E-mail：zhoujinghnnydx@163.com。

2017-01-09，接受日期：2017-04-10

Foundation item: Key Projects of National Social Science Foundation of China (14ZDA041); Review Committee Program of Philosophy and Social Science Foundation of Hunan Province (XSP17YBZZ060).

Corresponding author: ZHOU Jing, E-mail: zhoujinghnnydx@163.com.

Received 9 January, 2017;Accepted 10 April, 2017