美國懷俄明州煤礦土地復墾監管實踐及對中國的啟示

胡振琪，付艷華，榮 穎，Anna Waitkus

（1.中國礦業大學（北京）土地復墾與生態重建研究所，北京 100083；2.天津城建大學，天津 300384；3.環境咨詢公司，拉勒米 82070）

美國懷俄明州煤礦土地復墾監管實踐及對中國的啟示

胡振琪1，付艷華2，榮 穎1，Anna Waitkus3

（1.中國礦業大學（北京）土地復墾與生態重建研究所，北京 100083；2.天津城建大學，天津 300384；3.環境咨詢公司，拉勒米 82070）

研究目的：學習美國礦業第一大州懷俄明州煤礦土地復墾政策體系和監管實踐經驗，為中國相關領域的政策制定和監管提供參考和借鑒。研究方法：通過相關法律法規和指南的閱讀、分析及對管理人員的訪問，對比中美復墾監管實踐之間的差異。研究結果：解析了該州的相關政策和監管體系，詳細介紹了監管框架中開采許可、保證金和年報等制度的目的和內容，以及監管與審批驗收的人員、程序和關鍵步驟，中美復墾監管制度的差異。研究結論：美國懷俄明州的煤礦土地復墾監管體系較為完善，在以下方面值得借鑒：（1）基礎信息調查全面、詳盡；（2）管理目標明確、驗收指標具體，不僅重視行政監管，更強調技術監管；（3）以年報制度要求企業自檢，全面監測復墾要素，實現復墾過程監管；（4）監管人員專業技術水平要求較高，驗收過程中資料審查與實地督查并重；（5）法律法規與相關指南實時更新，對企業的指導詳盡，信息透明度和公眾參與度較高。

土地整治；煤礦土地復墾；監管；懷俄明州

Abstract:The purpose of this paper is to study the coal mine land reclamation policy, institution and supervision experiences in Wyoming where is the biggest mineral resources production state in the United States, and to provide a reference for the policy making and supervision in China. Methods adopted are review of rules, regulations and guidelines, interview of supervisor as well as the comparison of the regulations in China and Wyoming. The results show that the coal mine reclamation supervision system is comparatively perfect. And we could learn from the following parts: 1）the basic information investigation is comprehensive and detailed; 2）the target is clear, the performance standards are concrete, and both technical supervision and administrative supervision are got enough attentions; 3）the operator self-inspection is enforced by the annual report, with the monitoring of reclamation factors in order to realize the process supervision; 4）the supervisor has adequate relative knowledge, and the report review and field supervision are received equal attention;5）the rules, regulations and guidelines are revised timely to guide the operator, and the high level of information transparency and public participation exist.

Key words:land consolidation; coal mine land reclamation; supervision; Wyoming

20世紀80年代，中國開始有目的、有組織、有計劃、有步驟地實施煤礦區土地復墾[1]。此后，為保障土地復墾工作的有效開展，政府相關部門在土地復墾監管的政策制定和實踐方面做出了很大努力。1989年1月1日國務院頒布《土地復墾規定》，使中國的土地復墾步入法制階段；2006年《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》標志著土地復墾進入建設項目的開采許可和用地審批程序；2007年《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》，進一步明確了土地復墾方案的內容和審批要求[2]；2011年《土地復墾條例》頒布，明確了土地復墾的概念、原則和責任主體，確立了土地復墾的基本制度；2012年《土地復墾條例實施辦法》進一步完善了土地復墾的各項制度規范。另外，相關標準體系也在制定的過程中，在2011年、2013年和2014年分別發布了《土地復墾方案編制規程》、《土地復墾質量控制標準》和《生產項目土地復墾驗收規程》。中國的土地復墾監管制度已經初步確定，但仍然存在監管機構不健全、監管機制不完善、礦業用地政策存在缺陷、監管手段薄弱和監管技術標準不完備等問題[3]，總體來說行政監管較多、技術監管相對薄弱，在可操作性和執行效果上也還有進一步完善的空間。

美國煤礦土地復墾工作一直走在世界前列，自20世紀30年代，美國26個州先后制定了露天礦復墾的相關法律法規，并于1977年聯邦政府頒布了《露天采礦管理與復墾法》（Surface Mining Control and Reclamation Act，SMCRA）。1979年成立了在內政部長領導下的美國露天采礦與復墾執法辦公室（Office of Surface Mining，Reclamation and Enforcement，OSMRE），專管全國的土地復墾工作，負責聯邦政府復墾法律法規的制定，并與各州合作執行監管。各個州也有相應的土地復墾法律法規和執法部門，形成了專業化、層級化的監管體系。較為完善的法律和監管體系，使美國在土地復墾方面取得了較大的成效。

懷俄明州位于美國西部落基山區，平均海拔2045 m，礦產資源豐富，有煤、天然氣、煤層氣、石油和天然堿等。2015年懷俄明州的煤礦產量達6.88×108t，居美國首位[4]，占美國總產量的41%[5]。該州位于大陸性半干旱氣候區，自然資源豐富，有5個國家公園和6個國家森林保護區，是重要的野生動物棲息地。因此，該州礦產資源開發和環境保護的需求同樣迫切，礦山土地復墾的相關立法也較早，在聯邦政府頒布《露天采礦管理與復墾法》之前，就頒布了一系列復墾相關的法律法規。該州由環境質量局土地質量處負責制定相關法律法規與執法監管，煤礦土地復墾監管的體系成熟，復墾經驗豐富、成效顯著。

本文詳細介紹了美國懷俄明州的煤礦土地復墾監管實踐，并以此為切入點，一方面詳細闡述美國土地復墾的監管層級和體系內容，一方面介紹懷俄明州監管的實施過程與指標，以期從宏觀和具體操作上為中國煤礦土地復墾的監管工作提供參考。

1 煤礦土地復墾監管的依據與體系

懷俄明州煤礦土地復墾監管的相關法規是由環境質量局土地質量處制定的《煤礦法規》（WDEQ/LQD，Coal Rules and Regulations）和《其他礦產資源法規》（WDEQ/LQD，Noncoal Rules and Regulations）。主要依據是《懷俄明州環境質量法案和工業發展信息與選址法案》（Wyoming Environmental Quality Act and Industrial Development Information and Siting Act，WEQA），該法案是在1977年前州政府頒布的煤礦土地復墾相關法律法規（表1）以及1977年聯邦政府頒布的《露天采礦管理與復墾法》基礎上制定的。

監管體系主要包括：

表1 懷俄明州1977年前煤礦土地復墾相關法律法規Tab.1 Rules and regulations on coal mine land reclamation in Wyoming before 1977

（1）開采許可制度：在煤礦開采之前，經營者按照聯邦和州法案的規定提交開采許可申請，由相關管理部門審核批準并進行歸檔，開采許可中必須包含土地復墾規劃。

（2）復墾保證金制度：由經營者事先按照規定的標準交納一定數額的資金、資產，作為履行土地復墾義務的擔保，金額足夠承擔土地復墾工作所需費用，在企業破產的情況下可以保障復墾工作的進行。若經營者按照要求履行了復墾義務，并且經驗收符合復墾驗收標準，管理機關返還相應數量的保證金。

（3）監管與執法：監管人員通過資料審查和實地督查進行監管，核定保證金返還額，在經營者違反法律法規或者開采許可要求的情況下，執行有關處罰。

2 開采許可制度及內涵

《懷俄明州環境質量法案和工業發展信息與選址法案》中對開采許可的申請做了要求，在此基礎上，《煤礦法規》第二章進一步說明了露天煤礦開采許可申請的要求，并在土地質量處網站上發布了煤礦開采許可申請的相關指南。土地質量處需要在開采許可申請提交60天內批復，批復后申請人必須每周一次、連續兩周在當地報紙發布通告，任何人都可以在30天內提出異議[6]。開采許可的內容主要包括佐證資料、支撐信息、礦山規劃和復墾規劃4個方面（表2）。

3 復墾保證金制度

在開采許可得到批準但未正式頒布之前，申請人需提交復墾保證金，金額足夠承擔礦區土地復墾的所有費用，以保證在經營者未能完成開采許可中規定的復墾計劃時，有足夠的資金復墾廢棄場地；或者在煤礦企業破產的情況下，有足夠的資金聘請第三方進行復墾。當經營者完成各階段土地復墾時，可以通過各階段保證金的申請和返還，最終獲得全額保證金。這種分階段返還保證金的方式可以鼓勵經營者盡早開始土地復墾（叫做同期土地復墾，或者邊開采邊復墾）。一般情況下，保證金按年核算繳納和返還。

與聯邦政府的規定有所不同[7]，懷俄明州的保證金返還分4個階段（表3），每個階段有相應的驗收標準，在驗收合格后予以返還，且保證金的返還需按階段順序進行。面積保證金和第一階段保證金的返還比例為60%，第二、三階段保證金的返還比例分別為15%和25%，具體執行標準參照懷俄明州土壤質量處《保證金返還驗收標準和執行標準指南》[8]。

4 年報制度

年報的內容與形式由環境質量局土地質量處、煤礦企業、咨詢企業、懷俄明礦業聯合會和美國露天采礦與復墾執法辦公室代表共同商議形成，由礦山經營者執行并每年按照規定的時間提交給州環境質量局。

表2 開采許可內容Tab.2 Contents in the permit

表3 保證金階段返還階段與比例Tab.3 Bond release phases and percentages

年報的主要目的是：（1）檢驗經營者對開采許可和往年年報內容的執行情況；（2）評價保證金的數量與破壞情況是否吻合；（3）本年度和下一年度的實際情況與開采許可要求之間的偏差；（4）評價監測數據；（5）為美國露天采礦與復墾執法辦公室的監管提供數據；（6）粗略回填的完成情況；（7）復墾第一階段，也就是河道重建和覆土的完成情況。

土地質量處據此判斷：（1）經營者是否遵守開采許可和復墾規劃的要求；（2）復墾執行保證金的金額；（3）監測數據是否符合開采許可和《煤礦法規》的要求；（4）對開采許可中條款的解釋是否合理；（5）保證金返還的驗收結果與經營者提交材料中的描述是否一致。年報的主要內容見表4[9]。

表4 年報的主要內容Tab.4 The main contents in the annual report

5 監管的實施與重點

5.1 監管人員/程序

懷俄明州環境質量局土地質量處具體負責礦山土地復墾的監管與審批工作，包括開采許可的審批、復墾監管與驗收、保證金的返還和其他管理工作。經營者取得開采許可后，由土地質量處安排提交年報的時間，為方便監管人員分開審核并及時給予批復，每個礦的提交時間不同。經營者每年向該處提交年報，由監管人員進行審核，并在60—90天內予以批復。年報批復后，發放關于下一輪保證金額度的通知。此外，監管人員還需每月到開采的礦區進行督查，監察復墾執行情況，對違反法律法規和開采許可條款的行為進行處罰，這是中國復墾監管中比較欠缺的。

5.2 重點督查、監管內容

根據《煤礦法規》第四章第二節關于環境保護的總體目標“礦區的土地復墾應將土地恢復至等于或優于‘采前最佳利用’的狀態。復墾后的土地必須適宜采前利用方式，使社區獲得最大的經濟和社會價值，或者必須是比采前利用方式有更大社會和經濟價值的其他土地利用方式。”為了達到這一目的，監管人員主要采用資料審核，同時結合實地考察的手段執行監管，部分地區已采用GIS系統來管理開采和復墾以及相關監測數據。重點監管的內容包括以下幾個方面。

5.2.1 土壤搶救 土壤搶救（Soil Salvage）是指將開采影響區域適宜復墾的土壤剝離、堆存，是關系復墾是否成功的關鍵步驟，在監測過程中重點監測如下方面。

（1）土壤剝離。在開采前，由專業人員在實地標記出所有適宜復墾的土壤，包括位置以及土壤的厚度；在實施過程中，監管人員應對設備選擇、剝離方式進行核實；土壤剝離后，監管人員通過保留的一定數量的土堆（保留表土的小型區域，表土剝離后以小土堆形式呈現，一般是每0.8 hm2或者是每150 m一個）來核查剝離土壤的厚度。通過實地調研與計算，檢驗實際土壤剝離量（基于土堆的調查）與開采許可中的預測值的差值，并測試土壤樣品的相關參數。

（2）土壤堆存。當所剝離的土壤不直接用于覆土時，應進行堆存并通過種植植被或其他方式盡可能減少水土流失。要求盡量選擇坡度較小的區域進行堆存，且應在土堆周圍修建截水溝并在表面覆蓋植被。除此之外，要在堆存處設立標識。

5.2.2 覆巖處理 根據復墾的需要，可將覆巖分為如下三種類型

（1）適宜的覆巖，是指物理和化學性質都適宜作為根際土壤和含水介質。

（2）不適宜的覆巖，是指物理和化學性質都不適宜作為根際土壤和含水介質。當覆巖呈酸性或毒性的材料且非地表自然材料，對復墾后植被生長有影響時，則需要進行特殊處理。

（3）需要特殊處理的材料，主要是指用于河道修復的沖積物。在采前，通過采樣測試（每64 hm2至少一個采樣點，采樣深度可以從16.5到148 m不等，剖面樣的采樣間隔不大于3 m）。根據測試結果進行分類（覆巖的適宜性標準參考《指南》），并繪制覆巖材料的適宜性評價圖，作為復墾的基礎數據。

監管人員需要每周攜手持GPS到現場檢查，確定不適宜覆巖材料的位置并繪制成圖，此外，還需確認不適宜的覆巖材料是否進行了正確處理。

5.2.3 回填與地貌重塑 《煤礦法規》中要求通過回填和平整重塑的采后地形需要盡可能的接近采前狀態，可以很好地與周圍地形和水系相融合。監管人員通過實地檢查獲得信息，評價以下方面是否符合要求：（1）回填材料質量。每2 hm2設置一個采樣點，分析采樣點的化學性質，并體現在年報中，供監管人員審核。不適宜的材料需在實地做出標記，以防止不安全的材料對復墾結果和環境造成負面影響。（2）地貌重塑。要求地貌重塑后邊坡為穩定的復雜邊坡（包含凹面和凸面，而不是直線），坡長不超過采前長度且不超過150 m，坡度不超過25%。建立穩定的與周圍地形相協調的排水系統，以防止水土流失，且區域內不應有超過600 m3的洼地。此外，允許適當的保留一些開采邊坡。

邊坡是否符合要求需要通過遙感的方法檢核，在相同采樣點分別采集采前和采后的邊坡值，再進行統計分析來完成。邊坡值包括采前和采后的最小邊坡、最大邊坡、邊坡中值和邊坡比例等。監管人員需要審核監測數據，通過現場調查建立陡坡清單，并拍攝影像資料，在地圖上做出標記。

此外，地貌重塑回填材料的土方平衡相關數據如土方平整量、覆巖堆存量以及客土量需要做出統計分析，并由監管人員進行審核。

5.2.4 土壤重構 根據《煤礦法規》第四章第二節的規定，在表土和下層土重新分配之前，應對地基進行處理以防止滑坡，幫助根系生長。覆土過程中應盡量減少對土壤的擾動，剝離后直接覆土。覆土厚度可以各處不同，實際厚度不超過開采許可中±25%。為緩解覆土過程中機械碾壓帶來的土壤壓實，應最大限度地縮短機械設備的工作半徑，并選擇土壤較干燥時進行施工。監管人員需要實地核查覆土厚度。

5.2.5 植被修復 植被修復的目標是采后的植被覆蓋率和生產力達到采前水平。美國西部是在植被重建10年之后，東部地區在5年之后（以密西西比河為界）進行植被修復的效果評價。

植被修復需滿足以下幾個條件：（1）修復后的植被可以在自然條件下自我更新；（2）永久性植被的比例要與采前相同；（3）修復后的物種組成和多樣性能夠滿足采后土地利用的需要。植被監管評價應在生長季進行。

如果復墾為耕地或者是牧草地，則將恢復采前生產力作為復墾成功的標準，以至少兩個連續生長季的產量為準。通過采樣、測試和數據分析來評價植被恢復的效果。

6 中美復墾監管實踐對比

6.1 管理體系

美國專業化的層級監管體系明確，國家層面有內政部長領導下的美國露天采礦與復墾執法辦公室，專管全國的土地復墾工作，負責聯邦政府復墾法律法規的制定，并與各州合作執行監管。各個州也有相應的土地復墾相關的法律法規和執法部門，例如在懷俄明州由環境質量局土地質量處負責。而中國的監管體系尚不健全，各級國土資源部門明確了由耕地保護司（處、科）為主負責土地復墾監管工作，同級土地整治中心為土地復墾監管技術支撐單位，但多數省份仍然未能建立土地復墾監管專門機構，未能明確土地復墾專職管理人員[2]。

6.2 標準體系

美國的標準體系較為完整，由法律、標準和技術指南構成，作為復墾規劃以及監管、驗收的依據。基礎信息調查要求全面、詳盡，調查項目較多，對于文化資源、野生動物、濕地和河谷都要作為一項單獨的調查內容；調查深度和廣度也較為全面，例如土地利用情況要追溯到過去20年，不僅僅要調查項目區，還需要調查周邊區域；調查較為詳盡，從表2可以看出，開采許可內容中基礎信息調查占一半以上的篇幅。

中國的標準體系尚不完善，目前已頒布的規范和標準僅有《土地復墾方案編制規程》及《土地復墾質量控制標準》，其他規范還處于正在編寫或者空白狀態。尤其是在采前基礎信息調查部分，要求調查的內容較為簡單，復墾方案的依據不夠充分。首先是調查項目較少，中國僅要求調查地理位置、地貌、氣候、土壤、生物、水文、地質和項目區的土地利用狀況；其次是調查的廣度和深度不夠，例如，土地利用信息調查的項目上，僅要求調查項目區的土地利用類型、數量和質量；調查的深度上，項目概況作為復墾方案中的一個小節，較為粗略。

6.3 監管人員

美國的政府監管人員具備專業知識，包括植被、土壤、水文、地質等方面，也需要實地督查和監測，能夠從年報審核和實地督查中發現問題和做出科學評價。監管人員具有執法權力，可對違反法律法規和開采許可條款的行為進行處罰。

盡管在中國的一些省份已經設立了專門機構，但監管人員專業知識和技能還有待進一步提高，且由于缺乏具體的監測指標，實地督查和監測的力度也有待加強。

6.4 企業自檢

懷俄明州將基于年報制度的企業自檢作為監管基礎，該自檢需要全面的復墾內容和詳實的監測數據。要求企業在年報中對復墾過程的土壤、水、植被等復墾要素進行全面監測并分析。

中國僅在《土地復墾方案編制規程》中的監管保障措施中提到“定期向項目所在地縣級以上國土資源主管部門報告當年復墾情況”，但是具體的內容和形式并沒有做詳細要求。

6.5 公眾參與

懷俄明州相關政府部門定期組織各方會議，完善法律法規及相關指南，指導詳盡，信息公開。環境質量局土地質量處、煤礦企業、咨詢企業、懷俄明礦業聯合會和美國露天采礦與復墾執法辦公室代表每月定期開會對現行的法律法規和指南進行修訂，保證其符合現實需要和社會要求。在懷俄明環境質量局土地質量處的官方網站上，可以查到復墾相關的法律法規、操作指南，以及各類提交所需資料的范本材料，方便經營者參考。公眾參與方面，能夠做到信息公開，礦區開采與復墾信息公布在法規中都有硬性要求，提高了信息透明度和公眾參與度。

中國的《土地復墾條例》中并沒有對公眾參與做出規定，僅在《土地復墾方案編制規程》中有所體現，具體形式沒有硬性要求，也不能作為行政法規，因此監管力度有限，不能保證實施效果[11]。

7 結論與啟示

筆者認為，美國懷俄明州的煤礦土地監管體系較為完善，能夠積極指導復墾實踐并有嚴格的執行標準進行監管，為復墾成功提供了保障。筆者認為美國的成功經驗對中國具有重要的借鑒價值。

（1）監管體系完善，環環相扣。為實現“將土地恢復至等于或優于‘采前最佳利用’的狀態”的復墾目標，要求在采前進行全面、詳盡的基礎信息調查，作為復墾規劃以及監管、驗收的依據。建議中國盡快出臺土地復墾基礎信息調查規程或技術指南。

（2）管理目標明確，驗收指標具體，不僅僅是行政監管，更重要的是技術監管。將土地復墾劃分階段，并對各個階段設定具體的技術考核指標，并與保證金返還直接掛鉤，激勵企業履行復墾義務。對執行者來說目標明確，對管理者來說可操作性強。尤其值得中國學習的是，對每個復墾驗收階段的技術考核指標，懷俄明州都有具體的技術指南。

（3）將基于年報制度的企業自檢作為監管基礎，成為復墾過程監管的抓手，也是促使企業時時履行復墾義務的重要手段。因此，該州復墾年報制度和詳實的監測數據，都是值得中國土地復墾監管工作借鑒的。

（4）政府監管人員具備專業知識，并進行實地督查和監測。以年報審核和實地督查的形式實施監管。賦予監管人員執法權力，可對違反法律法規和開采許可條款的行為進行處罰。建議中國定期組織監管人員的專業培訓，各地出臺適應當地情況的監管指標體系，加強監管實施力度。

（5）相關政府部門定期組織各方會議，完善法律法規及相關指南，指導詳盡，信息公開。環境質量局土地質量處、煤礦企業、咨詢企業、懷俄明礦業聯合會和美國露天采礦與復墾執法辦公室代表每月定期開會對現行的法律法規和指南進行修訂，保證其符合現實需要和社會要求。在懷俄明環境質量局土地質量處的官方網站上，可以查到復墾相關的法律法規、操作指南，以及各類提交所需資料的范本材料，方便經營者參考。建議中國制定標準和指南的過程中提高各方參與度，動態制定相關監測指標以保證其適應社會發展的需要。

（6）能做到信息公開，礦區開采與復墾信息的公布在法規中都有硬性要求，提高了信息透明度和公眾參與度。建議增加對土地復墾監管中公眾參與的相關規定，加強行政力度，明確公眾參與的具體形式。

（References）：

［1］ 胡振琪，卞正富，成樞，等. 土地復墾與生態重建 ［M］ . 徐州：中國礦業大學出版社，2008.

［2］ 胡振琪. 中國土地復墾與生態重建20年：回顧與展望［J］ . 科技導報，2009，27（17）：25 - 29.

［3］ 周妍，白中科，羅明，等. 中國土地復墾監管體系問題與對策［J］ . 中國土地科學，2014，28（2）：68 - 74.

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［5］ U. S. Energy Information Administration. Quarterly Coal Report［EB/OL］ . http://www.eia.gov/coal/data.cfm#production.

［6］ Department of environmental quality, land quality division. Guideline No. 6A: Coal permit applications amendments revisions［EB/OL］ . http://deq.wyoming.gov/lqd/resources/guidelines/.

［7］ 胡振琪，趙艷玲，畢銀麗. 美國礦區土地復墾［J］ . 中國土地，2001，（6）：44 - 45.

［8］ Department of environmental quality, land quality division. Guideline No. 20: Bond release categories and submittal procedures for coal mines［EB/OL］ . http://deq.wyoming.gov/lqd/resources/guidelines/.

［9］ Department of environmental quality, land quality division. Coal Annual Report Format［EB/OL］ . http://deq.wyoming.gov/lqd/coal/ resources/annual-report-3/.

［10］ Department of environmental quality, land quality division. Guidelines-08: Hydrology Coal and Noncoal［EB/OL］ . http://deq.wyoming. gov/lqd/resources/guidelines/.

［11］ 張弘，白中科，王金滿，等. 礦山土地復墾公眾參與內在機制及其利益相關者分析［J］ . 中國土地科學，2013，（8）：81 - 86.

（本文責編：仲濟香）

The Coal Mine Land Reclamation Supervision Practice in Wyoming, USA and the Implications for China

HU Zhen-qi1, FU Yan-hua2, RONG Ying1, Anna Waitkus3
（1. Institute of Land Reclamation and Ecological Restoration, China University of Mining and Technology, Beijing 100083, China; 2. Tianjin Chengjian University, Tianjin 300384, China; 3. Environmental Consulting, Laramie 82070, USA）

F301.2

A

1001-8158（2017）06-0088-09

10.11994/zgtdkx.20170622.143204

2016-07-10；

2017-05-15

國家自然科學基金委員會—神華集團有限責任公司煤炭聯合基金重點支持項目（U1361203）。

胡振琪（1963-），男，安徽五河人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地整治、土地復墾與生態重建。E-mail: huzq1963@163.com