吉林省城鄉居民養老服務業政策選擇

王立國

（吉林師范大學政法學院 吉林四平 136000）

吉林省城鄉居民養老服務業政策選擇

王立國

（吉林師范大學政法學院 吉林四平 136000）

城鄉居民養老已成為吉林省最為關注的社會問題之一。加快發展養老服務業，直接關系老年人的基本生存狀況，更關系到增進人民福祉和促進社會公平正義。吉林省人口呈現出生育率低、年齡結構老化加速等特征，城鄉居民養老服務業發展面臨缺乏相應的制度設計和政策工具、存在結構性矛盾、民辦養老服務機構運營困難，農村養老服務體系建設滯后、養老服務業人才匱乏，缺乏政策激勵機制等問題。應加強養老服務政策研究，完善政府制度供給、大力發展社區居家養老服務，推進居家養老服務信息化、放開養老服務市場，培育多層次養老機構等方面推動吉林省城鄉居民養老服務業發展。

養老服務業；人口老齡化；政策選擇；居家養老

伴隨著經濟發展進入新常態,在吉林省社會經濟未發達狀態下人口已進入老齡化，城鄉居民養老已經成為當前吉林省最為關注的社會問題之一。“十三五”規劃綱要提出全面放開養老服務市場，通過購買服務、股權合作等方式支持各類市場主體增加養老服務和產品供給。建立健全持續穩定的城鄉居民養老服務業政策，實現共享發展，通過養老業領域供給側結構性改革尋求有效供給與居民需求的新平衡。因此合理制定居民養老服務業政策不僅直接關系老年人的基本生存狀況，更關系到增進人民福祉和促進社會公平正義。研究制定科學的吉林省城鄉居民養老公共服務產業政策，應合理定位政府、市場和家庭的職能界限，實現共擔的責任機制建設，各方合理分工、權責明確，推動養老服務供給方式多元化，建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的滿足不同層次養老服務體系。政府應圍繞標準化、均等化、法制化，加快居民養老服務業政策頂層設計，合理增加中央和省級政府基本公共服務事權和支出責任，適當保障經濟困難高齡、失能老年人的基本養老服務供給；同時養老服務業供給應堅持政府引導、市場化運作方式，發揮市場在資源配置中的決定性作用，由政府和社會資本合作、廣泛吸引社會資本參與，豐富服務產品，提高服務質量，提供個性化服務方案；弘揚家庭孝道文化、尊重老年人養老方式選擇權、保障老年人養老權益和生活品質，發揮家庭和智慧居家養老服務獨特優勢作用。

一、吉林省人口老齡化的現狀、特征及發展趨勢

截至2016年末，吉林省常住人口為2733.03萬人，60周歲及以上的人口為477.75萬人，占總人口的17.48%，65周歲及以上的人口為301.18萬人，占總人口的11.02%。與2010年第六次全國人口普查相比65歲及以上人口比重比上升2.5個百分點。吉林省人口結構由高出生、高增長向低出生、低增長的轉變過程中，人口總量呈負增長趨勢，2015年僅比2010年增加8萬人口，而2016年比上年末凈減少20.29萬人；老年人口增速較快，2015年比2010年60周歲以上老年人口增加近150萬人，人口老齡化趨勢進一步加劇，相比全國人口結構呈現以下幾個特征：1.老齡化程度高于全國平均水平。2016年底吉林省60周歲以上老年人口比例為17.48%，而同期全國60周歲以上老年人口比例為16.7%，高于全國近1個百分點。2.老齡化速度快于全國平均水平。2010年吉林省60周歲以上老年人口比例為13.21%，全國60周歲以上人口比例為13.26%；65周歲人口比例吉林省為8.38%，全國則為8.87%，此時人口老齡化程度稍微低于全國平均水平。到2015年吉林省60周歲和65周歲以上老年人口年均增速分別高于全國4.7和4.9個百分點，老齡化程度排位由2000年全國23位到2010年全國17位，最后上升到2016年以來的10位左右。3.生育率遠低于全國平均水平。吉林省人口出生率一直在下降，由1980年為15.81‰下降到2000年的9.53‰，2010年則下降到6.46‰，2014年為6.62‰，2015年為5.87‰，2016年為5.55‰；2014年全國年均出生率為12.37‰,2015年為12.07‰，吉林省人口出生率僅為全國人口出生率的1/2,生育率下降導致人口自然增長率大幅度下降，2015年吉林省人口自然增長率為0.34‰,遠低于全國人口自然增長率4.96‰。吉林省人口老齡化發展趨勢：人口年齡結構老化速度快并成為社會常態而長期存在。吉林省人口自然增長率由2015年的0.34‰下降為2016年的0.05‰，人口增長率呈負增長態勢，預測2040年之前為人口年齡結構老化最快時期，2053年65歲以上老年人將達到峰值。2014—2016年吉林省人均GDP剛超8000美元，發達國家一般人均GDP超過1萬美元時才進入老齡化社會，因此體現出明顯的“未富先老”特征，人口老齡化超前將加重社會養老負擔。很多家庭正進入“少子老齡化、空巢老齡化和病苦老齡化”狀態，吉林省獨生和少子化家庭數量不斷增加，2016年吉林省老年撫養比已達到16.05，與家庭結構變遷相伴的人口老齡化、高齡化和失能失智人口增加現象給吉林省養老服務體系建設帶來巨大挑戰，制定符合省情、健康和可持續發展的養老服務業政策和制度迫在眉睫。

二、吉林省城鄉居民養老服務業發展面臨的主要問題

（一）缺乏發展養老服務業的制度設計和政策工具。支持與保障養老服務業發展的制度供給不足，法規政策缺乏系統性、協調性和長效性。推動養老服務業發展的財政支持和稅收優惠政策多以“意見”“辦法”形式下發，權威性不夠，各地市州因財政緊張等原因執行力不足，導致養老服務主體參與性不高。具體表現為：1.缺乏統一的養老服務對象準入機制的評價標準。迄今為止省內大多數養老機構簡單將服務對象分為：自理、半自理、不能自理和失智四類老年人，缺乏更科學的設置概念和分類分級標準。生活照料的養老服務是專業性強、精準性高的行業，服務項目應按服務時間計算，可考慮根據日常生活活動、精神狀態、感知覺與溝通和社會參與四個指標[1]。加之按照客觀的照料時間密集度分級。每天超過20小時連續照料時間的，就是極重度。對重度失能失智者必須由養老機構照護；照護時間居中、又有家人協助的，可考慮居家服務。2.缺乏養老服務市場準入、衛生條件和建筑設施等的評判標準和評估體系。缺乏相應的服務質量評估體系就難以有效監管和認定養老服務機構的資質。欠缺省內各地市州不同等級程度老人數量、服務花費成本、服務設施使用率和服務滿意度等數據信息，難以評估現行養老服務政策效果和進行科學的政策選擇。3.缺乏對養老服務機構和養老服務人員進行財政補貼的政策標準和規范性指引。公共財政在養老服務支出存在嚴重的不公現象，各地市州的發展階段和財力籌集狀況存在差別，在制度推進覆蓋程度和體現社會公平上無法平衡，省級財政給予城市社區養老機構補貼高于農村服務大院。多數養老機構收費超出個人和家庭的支付能力，補償和需求難以真正匹配。根據吉林省人民政府關于加快養老服務業發展的實施意見，更多財政投入政策補貼給養老機構，而直接補貼養老服務人員和困難老人相對較少。

（二）養老服務機構短期供需錯位，存在結構性矛盾。2015年中國老齡科學研究中心發布的《中國養老機構發展研究報告》指出，我國養老機構存在定位不清、結構失衡、服務滯后、監管乏力等問題，養老機構發展政策落實不到位、民辦養老機構的發展空間被擠占問題突出。[2]“十二五”期間吉林省各級政府以改建或新建方式直接投資公辦養老院和社區日間照料中心、并與社會資本合建老人院，逐年增加養老建設經費，但效果并不理想，2016年底吉林省養老床位總數已達16.7萬張，開展居家養老服務社區已達637個。而新增床位出于地價考慮往往在郊區等偏遠地方，老年人入住意愿較低，相反設施齊全、交通便利和具有康復護理服務功能的養老機構床位緊張，出現結構性矛盾。市場上服務周全價格昂貴的養老機構和服務簡單設施簡陋的養老機構占比較高，真正符合多數老年人的中檔養老機構占比較低，直接導致短期供需失衡現象發生。結構性問題背后凸顯政策性問題，鄉鎮敬老院只收住五保戶，雖床位增長快，但空床率高；中低檔養老機構設施簡陋且服務標準低，并非中等以上收入家庭的首選；吉林省內絕大多數民辦中小型養老機構收費在1500—3000元床位費加護理及伙食費，而2016年吉林省人均養老金水平大約在1800元左右，要支付這筆費用還存在一定的缺口，經濟落后地區的城鄉居民就更難以支付養老費用。而民辦養老機構支出中50%用于房租，相應擠壓照料服務支出并影響服務質量，盈利水平和盈利能力普遍較低。

（三）民辦養老服務機構運營困難，農村養老服務體系建設滯后。盡管近年來吉林省政府支持民辦養老服務機構發展，吸引社會資本投入。但民辦養老服務機構依然面臨著土地制約、融資渠道狹窄、難以盈利、人力資源緊張和素質堪憂等問題。民辦養老機構主要通過市場競價購買或者租賃方式取得土地使用權，用地成本逐年上升，多數民辦養老機構被迫選擇位置偏僻、地價較低和交通不便的地區。養老服務業投資額度較大、利潤率低和回報周期較長，民辦養老機構難以獲得金融支持和服務，加之養老設施大多是租賃性質，更進一步降低融資能力。民辦養老機構受高成本、無法形成規模效應和知名度低等因素影響，大部分處于虧損或僅能維持收支平衡，加之部分養老機構市場定位出現偏差，進入保障型服務市場的養老機構與公益性公辦養老機構形成同質化競爭，進入高端豪華服務型市場的養老機構與實際需求又不符，普遍出現運營困難現象。吉林省居住在鄉村的人口為1203.35萬人，約占總人口的44%。大批農村留守老人和老年農民工面臨嚴峻的養老困境，一直以來農民養老依賴子女和土地保障方式，伴隨著青壯年勞動力進入城鎮生活，農村人口漸趨“空心化”，土地收益越來越少，傳統養老方式難以為繼。老年農民工面臨融不進城市、回不去農村的窘迫境地，城市房價飛漲和基本公共服務水平較低制約老年農民工身份轉換；跨地域流動導致其子女難以提供基本生活照料。而由于財政責任分配失衡，致使財政資金投入農村養老設施建設和人員配備嚴重不足，農村敬老院等服務項目和服務品質非常有限，基本滿足農村五保戶的集中供養，農村養老服務體系滯后。

（四）養老服務業人才匱乏，缺乏政策激勵機制。養老服務業實質是人照顧人的行業，用工成本不斷上升的今天控制用工成本必然導致人力資源短缺。專業性強、素質高和敬業的養老服務人才是養老服務質量的重要保障，但基于就業觀念和理性選擇致使勞動者選擇養老服務業動力不足；養老服務行業收入水平中等、工作時間長強度大、社會地位不高等現實因素，難以吸引受到過職業教育的專業人才。現從事養老服務人員大多沒有進行必要的專業化培訓，缺乏工作積極性，基本的護理常識、康復保健、心理救助和健身運動等知識匱乏。政策方面缺乏相應的職業技術等級評定和晉升制度、規范化的社會保障政策以及政府補貼制度，導致養老服務業人員缺乏穩定性和社會認同度。人力資源的短缺制約著養老服務業的健康發展，針對此情況，德國頒發《老年護理職業法》，鼓勵德國能工作的老年人、婦女和年輕人參加免費護理培訓成為從業人員，[3]歐洲一些國家為提供服務人員的家屬發放現金津貼進行補助。

三、推動吉林省城鄉居民養老服務業發展的政策選擇

養老問題直接關系城鄉居民的切身利益，發展養老服務業是應對吉林省人口老化增速、經濟發展緩慢重要措施。養老服務是傳統的養老文化和孝文化受到沖擊的背景下，由政府主導的一種制度性安排和社會政策選擇。

（一）整合養老服務公共政策，完善政府制度供給。養老服務的社會政策選擇應定位為公共服務產業。養老服務是從私領域轉為公領域的社會公共服務，服務費用由政府、社會和個人共同承擔，正成為各國社會政策的共識。公益物品的供給過程與類似經濟產業具有相似技術和生產方法，并不排斥私人企業和私人服務進入公共服務領域。公共服務的市場結構由提供方、生產方和受益方組成，三方主體可以是多元化的，公共服務市場的供需結構是區別于私人市場和行政性市場的新的供需結構關系。養老服務應在政府政策規范指引下采取委托、外包、購買等市場化方式運行，養老服務運營一定采用具有福利性質的非營利化方式。大批高檔老年公寓的建設是資本逐利的結果，也是作為公共服務提供方的政府未能盡責的表現，政府應積極制定養老服務業長期發展規劃，制定有利于吉林省養老服務業發展的地方性法規和產業政策。明確規定老年人權益、監護和長期照護評估等法律制度，以及與養老服務業相關的管理制度、經營、組織辦法和監管等，做到有法可依。將養老服務與吉林省城鄉布局、經濟社會發展統籌規劃，正確評判供給能力與巨大需求間的差距，清楚地界定服務對象、服務內容，在土地供應、財政投入、稅收優惠和投融資等方面進行政策扶持，并合理確定補償的比例和支付方式。養老服務政策的基本目標應是在地化。即在本社區內“就地老化”——讓60歲到100歲、生活自理程度從高到低的老人，在晚年生活各階段不同需求的所有服務不出社區即可得到動態的滿足。[4(P55-58)]2020年吉林省基本形成具有吉林特色的“9073”養老服務格局，即90%老年人實現居家養老。

（二）大力發展社區居家養老服務，推進居家養老服務信息化。首先，盡快推動家庭能力建設和居家養老支持政策。根據《吉林省老年人權益保障條例》贍養人對老年人有經濟供養、提供必要醫療費用和精神慰藉的義務，尊重老年人選擇養老方式。明確家庭養老的福利保障政策，實現家庭養老政策的適度普惠，通過購房減稅和政府補貼等政策鼓勵贍養人與老人共同生活或就近居住。制定和實施以家庭為整體的稅收優惠政策，家庭贍養老人可以考慮減免個人所得稅，在有條件的地區發放養老服務券等。醫療衛生機構定期為老年人提供免費體檢和健康指導。其次，搭建社區養老服務平臺，豐富服務內容，加快服務網絡建設。依托街道所在社區和較大社區，推進城市社區居家養老服務中心建設，提供短期托養、醫療康復等服務。同時整合服務資源，支持和引導社會資本投資居家養老服務公司，推進社區服務向居家養老服務延伸，不斷創新服務項目和服務模式，為居家老人上門提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等定制服務，形成以專業化公司為主體、社區服務中心為紐帶、連接居家老人需求的多樣化功能服務網絡。吉林省長春市已探索建立“天瑞英杰”“幸福里”“佐佑”“溫馨老年服務中心”、“蒲青新時代”五種居家養老新模式，長春市二道區榮光街道辦事處嶺東社區“幸福里助老之家”向轄區內老人提供服務，已經形成集送餐、家政、醫療、保健等居家養老服務為一體的“沒有圍墻的‘敬老院’”。充分發揮家庭支柱作用，又體現出社區服務中心和服務公司的專業化機制優勢。最后，推進居家養老服務信息化建設。養老服務應與大數據云計算等現代信息技術緊密結合起來，吉林省已經建立老齡綜合管理信息系統。通過完善和豐富信息系統掌握本轄區內老齡人口、養老服務設施數量和分布等基礎數據；社區層面應掌握本轄區內老年人身體狀況和服務企業、服務項目等基本信息。逐漸探索智慧養老服務體系，通過技術手段感知老人身體特征，智能分析老人各層次需求并匹配專業服務。借助于智慧養老云，實現對居家老年人位置信息、健康信息、監控提醒、保健服務、上門服務等多項功能，智慧養老云還可以根據居家老年人生活習慣、健康狀況，自動匹配科學合理的服務內容及服務人員，實現個性化、專業性健康管理，保障老年人在家就能獲得良好的健康護理與養老服務體驗。[5](P10)

（三）放開養老服務市場，培育多層次養老機構。為提高養老服務資源配置效率，對養老機構微觀行為進行調節、采取充分發揮市場能動性的政策。鼓勵私人企業、民營資本和社會組織根據政府規劃進入養老服務市場。降低民營資本投資養老服務業準入標準，規范和簡化準入程序，減免行政事業性收費，建立公平的補貼機制，引導養老機構朝專業化方向發展。通過建立省級養老服務公共數據庫和公共信息平臺，準確把握省內養老需求人口總量、老齡化程度等級結構、養老需求人員承擔服務費用能力、各地市州老年服務機構床位和收費水平等養老服務大數據，同時研究并公布省級養老收費分類指導的價格和政府補貼標準，以信息披露的方式指導各層次養老機構合理規劃養老供給能力。重點支持各類中小型連鎖養老服務機構發展，土地供應給予優惠政策，并鼓勵該類企業通過改建等形式對空余、廢棄和閑置房屋按養老服務標準進行改造，支持農村使用村級留用地建設養老院，利用土地收益統籌建立農村互助型養老機構，我省可以考慮出臺補貼指導政策支持養老服務住房的無障礙改造。同時梳理各地市州養老服務補貼政策，明確規定養老服務補貼只能用于居家和機構養老費用支付，還需規定長照服務費的補貼必須以長照對象的動態評估為依據并對執行效果進行一視同仁的政策監督。[6](P109)將養老服務人力資源培訓納入省級就業培訓政策，基礎護理培訓費用由政府全額支付，分級培訓的可適當補貼，同時結合精準扶貧政策培訓鄉村婦女從事養老護理工作，解決養老服務人力資源緊缺問題。提高養老服務人員職業化水平，建立教育培訓和資格認證評級體系，保障薪資待遇和社會地位，完善養老服務職業教育，通過養老服務機構與職業院校合作辦學模式加強人才建設。同時需要發揮民間公益組織的作用，使志愿者成為養老服務的有益補充。

結語

在吉林省人口老齡化飛速增長的時代背景下，養老服務業的政策規劃已經關系到無數老年人和家庭生活質量、關系到吉林省經濟社會可持續發展的問題。養老服務業應作為吉林省重大公共服務和民生工程，應以地方性法規方式加以規范。養老服務是由政府主導，市場、社區、家庭和個人協同合作，社會公眾和資本廣泛參與的新型社會公共服務，一項重大的基礎性政策工程。需要地區間、部門間和學科間有效整合，吉林省老齡辦應設專家團持續性研究和跟蹤調研，學習借鑒國內外有益經驗，為出臺養老服務政策規劃提供科學決策依據。

[1]趙雅宜,丁亞萍,李現文,等.老年人能力等級的分類與判定[J].中國衛生統計,2015(6).

[2]何源.中國超三成養老機構虧損養老機構平均空置率達48%[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0719/c100 1-27326292.html,2015-07-19.

[3]方嘉珂.德國養老新動向——公司化保險化法制化外籍化[J].社會福利,2009(7).

[4]裴曉梅.形式多樣的長期照護服務應貫穿養老過程的始終[J].人口與發展,2009(4).

[5]辜勝阻,吳華君，曹冬梅,等.構建科學合理養老服務體系的戰略思考與建議[J]人口研究,2017(1).

[6]楊團.中國長期照護的政策選擇[J]中國社會科學,2016 (11).

F830.591

A

2095-0438（2017）11-0009-04

2017-06-03

王立國（1978-），男，吉林東遼人，吉林師范大學政法學院講師，東北大學2012級社會保障研究中心博士生，研究方向：社會保障理論與政策。

吉林省教育廳“十二五”社會科學研究項目“吉林省農村多層次社會養老保障政策研究”（吉教科文合字[2015]第156號）的階段成果。

[責任編輯 劉金榮]