英國航運與海員政策回顧

單德賽

英國航運與海員政策回顧

單德賽

英國航運崛起于15世紀中葉，至二戰結束之際海員隊伍發展達到了全盛。然而20世紀80年代英國航運出現了明顯衰退跡象，運力下滑，航運人才危機顯露。通過回顧英國航運興衰歷史，并對英國海員政策進行梳理與評估，可以發現，航運的繁榮離不開國家的支持，以國防為導向的航運政策可以壯大海員隊伍，提升海權。反之，自由放任的經濟政策，則可能導致航運人才斷層，致使航運走向不可逆轉的頹勢。以英國航運衰落為鑒，要捍衛我國航運業和海員隊伍的發展成果，需要國家出臺政策，對航運企業進行更大范圍的財政稅收扶持，并對海員培養予以大力支持和規范。

英國航運；英國海員政策；航運業；海員隊伍

海運承擔了英國95%以上的實體進出口貿易①參見UK Chamber of Shipping (2016) A maritime nation: UK shipping and the EU。。作為傳統海上強國，航運業對于英國國民經濟的重要性不言而喻。數百年海上霸主的地位為英國留下了兩個重要遺產：一是世界頂級的航運經濟體與航運服務中心，二是優質的航運人才儲備。然而，自20世紀70年代起，英國海運強國地位遭到嚴重沖擊：開放登記國家的出現，吸引了大量英國船東懸掛方便旗，致使英國船隊規模迅速縮水。此外，自20世紀90年代起，航運人才危機顯露，人才與技術的流失使得英國航運中心發展難以為繼。據估計，目前英國高級船員存在3 500人次的缺口，岸基航運職位存在1 600人次的缺口。德勤（2011）預測：到2021年，如果人才缺口不能得到有效彌補，英國航運中心的競爭力將不存，航運對于國民經濟的貢獻力也會逐漸消失②參見德勤（2011）《關于英國海員培訓的獨立審查報告》。。

1914年，英國海員約有25萬人。1982年馬島戰爭③馬島戰爭即福克蘭戰爭（英文：Falklands War，簡稱福島戰爭），又稱為馬爾維納斯群島戰爭（西班牙語：Guerra de las Malvinas，簡稱馬島戰爭），是指1982年4月到6月間，英國和阿根廷為爭奪英方稱之為福克蘭群島（阿根廷方面稱為馬爾維納斯群島）的主權而爆發的一場局部戰爭。之際，登記海員降至79 000人。如今，英國全境僅剩14 600名海員。與之類似，在英國登記的船舶（500總噸以上）也從1950年的3 000艘下降至不足1 000艘。海員隊伍與船隊萎縮成為近25年來英國航運關注的焦點。

意識到雙重危機，并經過漫長的國會辯論，英國政府最終決定大舉干預，試圖重振本國航運業，避免因人才斷層導致航運中心衰落的厄運。當前英國政府設立了四大基本目標：第一，通過航運業刺激國民經濟增長；第二，鼓勵港口經濟發展；第三，確保對英國水域內的船舶進行有效治理；第四，提升海上安防與安全。為實現上述四個目標，英國將政策的重中之重放在兩個方面：一是增加英籍船舶數量，二是穩定并提升英國海員的質量與數量。這兩大舉措成為提升英國航運國際競爭力的基礎。

本文首先介紹英國航運及海員隊伍的興起，然后探討二戰后英國航運衰落的原因，梳理自20世紀90年代起英國為振興海運業采取的政策，分析這一系列政策的歷史背景，評估其利弊得失，以供我國決策者參考。

一、英國航運與海員隊伍的興起（15世紀—1945年）

海洋是英國重要的貿易通道與國防屏障。數百年來，航運始終是英國國民精神與國家歷史中不可或缺的一部分。15世紀中葉見證了英國商船航運的起步，大量從事海運貿易的皇家特許公司在這一時期出現。伴隨著海上棉花貿易的興起，一批商業冒險家抓住機會，得以將棉花運輸控制在英國公司手中。然而，一個世紀之后，英國在航運競爭中表現不佳。16世紀50年代，英國擁有50 000噸的運力，不及競爭對手城邦漢堡①在1871年普魯士統一德意志之前，漢堡長期作為獨立城邦存在。、法國、威尼斯，更遠遠落后于荷蘭、西班牙、葡萄牙。

1558年伊麗莎白一世即位后，通過一系列促進航運的政策②也有史學家評價這一階段是王權默許、支持海盜的時代，海盜劫掠在伊麗莎白一世時代被看成是一種防止西班牙天主教侵略與保家衛國的愛國行為。海盜挾英王名義在世界海域搶劫金銀、販賣奴隸、參加海戰、鎮壓叛亂，維護了英國的政治秩序和國家獨立，增加了英國的資本原始積累，打擊了西班牙的海洋霸權，開創英國航運的輝煌。，這種落后局面才逐步得以改觀。至17世紀中葉，隨著東西方貿易的擴張，尤其是新大陸的發現，英國在造船技術上實現突破，有能力建造600～700總噸的船舶。

對外戰爭是英國海員隊伍增長的重要原因。在拿破侖戰爭時期（1803—1815年），海員隊伍迅速增長。至18世紀晚期，在1 200萬英國人口中涌現出30萬海員，另有33 000名外國人服務于英籍船舶。第二次百年戰爭期間（1689—1815年），共有126 000名海軍與145 000名商船海員服役。據估計，當時每六個英國家庭之中就有一個家庭直接從事海員職業。二戰爆發之際（1939年），共有159 000名海員供職于英國商船。商船隊在戰爭中起到重要的作用：60艘客輪被皇家海軍征用，改裝成為載人船舶，協助35萬英國士兵撤離敦刻爾克，完成了歷史上著名的“光榮撤退”。諾曼底登陸之際，2 000艘英國船舶承擔了對歐洲大陸最終戰役的補給任務。

英國海員在二戰中也付出了巨大犧牲：共有2 416艘英國船舶被擊沉，34 018名海員犧牲。英國海員在戰爭中作出的貢獻為歷史所銘記，也奠定了英國對海員職業進行特殊保護的重要歷史與民意基礎。倫敦慶祝二戰勝利之時，海員隨海陸空三軍一并行進至英國國會接受民眾的歡呼致敬。在《商船航運法案》1947—1948年二讀辯論之際，時任交通部長的阿爾弗雷德·伯恩斯謙遜地指出，該法案提供給海員的權益保障只能聊表國家與民眾對于在戰爭中作出卓越貢獻的海員的謝意。他說：“我代表英國的民眾對商船海員在戰爭作出的巨大貢獻表示最誠摯的感謝。在戰爭中，眾多船東接受國家征召，支援前線戰事。不論船東或是海員，都貢獻了他們寶貴的航海技能。關于海員作出的英雄事跡，毋庸贅言。三萬海員的犧牲，超過一千萬總噸運力的損失，都表明了航運業和海員在戰爭中作出的巨大而深遠的貢獻。”1949年之后，商船海員正式被喬治五世命名為“商船海軍”，位列海陸空三軍之后，由王儲擔任總指揮官。海員在二戰中的特別貢獻，以及王室頒贈的特別殊榮，為戰后英國海員享有特別法律保護奠定了深厚的民意基礎。這一階段是英國海員隊伍極盛之時，二戰中的犧牲換來了榮譽聲望，并成為法律特殊保護的勞動者③Louise Butcher （2010）Shipping: UK Policy.SN/BT/595.House of Commons Library.。

二、英國航運與海員隊伍的衰落（1945—1982年）

戰后的英國航運經歷了一段平靜發展。當技術變革襲來時，已經是1956年蘇伊士運河危機之后：海上旅客運輸逐漸消失，干散貨船取代了老式不定期船，滾裝船成為近海運輸的主要運載工具。航空事業的快速發展也使得海上旅客運輸逐漸退出歷史舞臺。1958年航空客運量首次超過海運客運量。英國船隊規模也隨之縮水，1948年到1970年之間，英國在世界船隊運力比例從22.4%下降到了8.3%。面對這些變化，1967年工黨政府成立了咨商委員會對航運業進行調查，根據最新市場與科技發展情況，回顧英國航運業的組織結構，調查航運業運營模式及影響航運有效性與競爭力的因素。

該咨商委員會由威斯康特·羅克迪爾主持。就航運業的各方面提出了建議，包括近海運輸、遠海定線運輸與不定線運輸和液貨運輸，涉及技術、培訓、稅收以及航運金融。盡管發現了諸多挑戰，該報告對于航運的前景依然抱有樂觀態度。該報告指出：“考慮到世界海運格局，我們會發現對于海運的需求依然會有持續的增長，新技術的應用會極大地改變航運服務的類型。航運依然會向著技術密集與資金密集型方向發展。”

當時許多航運人士，尤其是一些海員，對于航運前景與未來就業機會抱有深深的憂慮。但是這一時期的政府決策者認為，這是航運人士多慮而無法全身心投入自身職業發展。他們堅持認為，英國航運業需要掌控自己的命運，有了決心，就能實現行業發展。報告建議：首先，航運公司必須調整自身適應外界變化；其次，必須提升管理專業性，最大限度利用現有技術水平擴大業務范圍。政府決策者認為，憑借英國航運業的創新精神，不僅可以提升航運的生產效率，還可以促進行業成長壯大，并確保未來再續輝煌。

然而，后續歷史證明，政府決策者的結論過于樂觀。1982年馬島戰爭徹底暴露了英國航運業衰敗的事實。英國與阿根廷在福克蘭群島發生了主權沖突，而在征調英籍船舶的過程中，舉國上下突然發現英國的船隊所剩無幾，運力從1975年的5 000萬噸下滑到1982年的2 800萬噸。馬島戰爭再次把英國航運業推向全社會矚目的焦點：僅有來自33家公司的54艘船舶被征調，完成醫療、補給和維修等任務，與二戰結束之時英國船隊與海員規模相比形成巨大反差①參見A New History of British Shipping, p462。。

三、1982-1997年航運政策大辯論時期

1982年馬島戰爭暴露出的英國航運實力衰退引發了大規模政治辯論。爭議焦點在于保守黨政府一貫奉行自由競爭，反對政府政策干預經濟，而航運業恰恰需要政策扶持與財政補貼方能扭轉頹勢。航運業的需求與執政黨政策之間的沖突使得大辯論持續了長達15年之久。保守黨政府試圖避免對航運業進行財政補貼，盡管這些補貼為其他航運國家所偏愛。英國政府試圖追求自由貿易，開放市場，但是與此同時，又認為維持英國籍船舶安全管理與海員水準十分必要。

盡管關于英國船隊整體下滑的原因爭議較多，但其中最廣為接受的原因是船舶離岸登記，以及方便旗的廣泛使用。此外，英國船員較高的人力成本與嚴格的船上住宿標準是業內公認的問題。再者，英國執法部門傾向于嚴格執行國際公約確立的安全標準，較諸多方便旗國更為苛刻，這也給航運企業增加了營運的成本。

在第一次國會辯論中，鮑勃·米歇爾指出：“馬島戰爭表明我國需要充足的本國船舶、本國高級船員與普通船員。我主張商船海員應當被視為英國國防戰略的一部分。如果可能，應從國防經費撥款確保一支強有力的商船海軍隊伍。”時任交通大臣的杰瑞·維根對米歇爾就商船規模下滑的論點作出回應，他并不贊成對于航運業提供直接財政撥款，因為英國商船船隊既然可以完成馬島戰爭的戰略補給任務，也就說明目前的海上力量可以滿足英國國防需要。但是他也承認，馬島戰爭再次凸顯了商船船員與皇家海軍之間的依存關系，國防部與航運業密切依存。

1986年，愛德華·杜·肯爵士（保守黨）發表文章力陳恢復商船海軍的重要性。他指出，航運的衰退是保守黨政府過分拘泥于自由市場經濟原則，放任航運自生自滅的災難性后果。他對80年代航運衰退的危害做出了如下分析②參見Sir Edward Du Cann, Time to Hoist the Red Ensign (1986)。：

（一）國防漏洞

英國商船隊應當視為國家第四武裝力量，但船舶短缺成為國防的軟肋。目前商船隊規模完全不足以稱得上是一支國防力量。如遇戰事，英法海底隧道必須關閉，現有海峽渡輪無法供給美國在北約范圍內的軍事力量。發生戰爭時，必然出現征用英籍船舶的情況，現有船舶遠不足以滿足戰時需求。不論是應對核戰爭還是常規戰爭，商船運力不足會直接影響到戰時民用物資供應。馬島戰爭的勝利表明英國商船力量可以基本滿足英國常規戰爭需要，但如此薄弱的國防將迫使英國面臨核威脅。

（二）經濟損失

20世紀80年代，英國最大的無形資產收入（除旅游業外）來自航運。然而，在幾年之間，這一經濟貢獻縮減了三分之一強。更糟糕的是，直至1977年航運業都是健康盈余，而在1985年居然出現全行業1 157百萬（英鎊）的虧損。

商船隊規模的下滑還會產生其他周邊效應。英國航運訂單一直是英國造船繁榮的核心，然而，至1985年勞埃德船級社入籍的船舶居然全部都從英國撤資。大量的船舶設備制造業也都岌岌可危，同時影響到租船業務、技術、金融與保險等。航海教育方面，六所航海院校難以為繼，被迫關閉。

大量“出租車”一般的外籍船舶等待著英國的進口商，源于英國港口近乎免費的使費。盡管這在經濟學理論上不存在問題，但是，匯率變化、制造業工資水平、運費都將影響運輸成本，這些外籍船舶不能成為英國運力的可靠保證。因此，在航運領域，自由市場理論在航運業中是失靈的。

（三）衰退原因

英國的自由放任政策與其競爭對手國家（日本、韓國及蘇聯）的積極干預政策形成了鮮明對比。英國工會，盡管今日更為明智，確實成為英國航運業衰落的推手之一。另一大衰落主因是保守黨時期對待航運非常不利的稅制。1984年以來政府廢除對于購買或建造船舶的補貼，而其他競爭國家卻通過諸多的補貼措施占得先機。此外，阻礙航運與貿易的政治因素，例如一些外國政府為保護本國船隊而進行沿海航權保留、特定貨物運輸保留，這極大阻礙了航運業的自由競爭。在航運成本分配承擔上與主要競爭對手存在差異，尤其是船員培訓方面，經常使英國船東處于競爭劣勢。

愛德華·杜·肯爵士總結到，如果不采取積極進取的措施來防止商船隊規模的下滑，那么終究有一天，皇家海軍也就沒有存在的必要了：因為英國海上利益已經消亡了。有鑒于事態嚴重，他提出如下建議：首先，喚醒民眾意識，加強航運與國防教育。其次，仿效丘吉爾政府在戰時的做法，由內閣大臣總領航運事務，各部門協同配合。第三，游說歐盟各國，重振歐洲商業影響力，減少造船訂單外流，鼓勵大規模的船舶報廢并且禁止次等船舶進入市場，呼吁歐洲各國保持對航運系統的控制。第四，政府應當為船東營造更加積極的經濟環境，重建航運業盈利模式。1984年對于船東優惠稅率的廢除是一個致命性的錯誤。第五，重構英國航運研究基金。

1986年交通委員會宣布對英國商船隊衰退進行調查，但由于1987年大選的來臨，使得該調查只能進行一個短期臨時的研究。新國會在1988年才得以發布完整報告。然而，在調查報告發布之前，新的《商船航運法案》（1988）頒布。1988年《商船航運法》包括三部分，即船舶注冊、建立商船海員儲備的措施，以及促進船員培訓的補貼措施，以保證航運安全。商船海員儲備的規定是回應馬島之戰后國內上下對于航運政策缺失的批評。

新《商船航運法》于1988年5月3日得以批準，在交通委員會正式調查報告發布之前出臺，為政府提供船員培訓與減稅的措施確立了法律基礎，并確定了商船海軍預備役的建制。緊隨其后，海員免稅的措施也得以推行。免稅的門檻從10個月海外工作時限縮減到了9個月。這使得大多數船員可以滿足免稅的條件，遠洋海員職業經濟上的吸引力增強。據估計，免稅措施為航運業帶來了1 500萬～2 000萬英鎊的效益。

1988年7月7日，英國政府與開放登記國家巴哈馬簽署協議，確保英國的海外船舶在戰爭與危機之時依然可以被政府征用。通過這些舉措，政府希望可以保證英國航運業能夠繼續為國家提供運力和海員。

1993年，時任航空海運大臣凱尼斯爵士確立了促進航運發展的優先目標，提升英國航運國際競爭力，努力開辟國際市場，確保較高的安全和環境標準。然而，凱尼斯爵士反對對航運業進行直接財政補貼。他指出：“我們都意識到航運業當今存在的問題，在于其他國家給予本國航運業直接或間接的補貼。復制其他國家的補貼措施，會導致新一輪國家補貼競爭，破壞市場，進而對自由市場造成影速響。這不符合任何競爭行業的利益。我們應當繼續敦促歐盟和經合國家放棄國家直接補貼的措施。”

工黨發言人指出，直接財政補貼應當擴大使用，由于其他歐盟國家都意識到，并不存在一個國際航運公平競爭平臺，因此都采取對于航運特別支持的舉措。而保守黨政府卻拒絕幫助自己國家的行業，我們需要采用一個歐盟和世界各國普遍采用的方式，第一步就是對于航運業進行直接補貼，進一步豁免新聘用船員的社保，建立航運企業園區，復興主要港口和造船領域。

1993年12月，時任國務卿約翰·麥克格雷宣布了扶持航運業的一系列舉措，包括：修改船舶注冊登記要求；允許歐盟成員在英國設立航運企業，注冊船舶；首次允許光船租賃在英國登記；對于英籍船舶聘任外籍高級船員進行咨商；延長對實習生和操作級海員的補貼措施，鼓勵職業晉升；提升全球范圍內的船旗國檢查水平，確保國際條約可以執行。①Department of Transport press notice,“MacGregor sets out five measures to assist British shipping industry”, 21 April 1994.

1995年英國正式放棄了對于高級船員國籍的限制，自1919年以來實行的對英國和英聯邦愛爾蘭的海員國籍的規定被全部廢除，規定只要持有英國海員適任證書或相應證書的海員，就可以在英籍非戰略性船舶上工作。

英國航運政策大辯論時期處于保守黨執政的18年之間，而對航運進行干預與保守黨的執政方針存在沖突，所以也造成這一階段政府扶持航運的政策處于難產狀態。盡管保守黨內部的有識之士意識到了航運業中市場失靈的問題，但是直接財政補貼的做法無法得到廣泛的支持。保守黨政府一直試圖尋求引導各國航運競爭走向自由市場的道路，并放棄了對英籍船舶服役海員的國籍限制，然而這一做法卻為工會所詬病，并抨擊其是導致英國海員就業環境進一步惡化的重要原因。

四、1997—2010年工黨執政時期

在1997年大選宣言中，工黨承諾：“致力于航運港口建設，激發航運經濟潛力。”贏得大選之后，交通部并入了“超級大部”——環境、交通與地區發展事務部，由副首相約翰·普利斯科特擔任部長。1997年10月，普利斯科特宣布重振英國航運的三點主張：一、促進國際合作，鼓勵提升國際航運安全管理標準；二、培訓頂級質量海員；三、政企高度合作繁榮英國航運②Labour Party Manifesto, New Labour because Britain deserves better, April 1997.。

1997年11月17日，交通部長格蘭達·杰克遜宣布：“新政府將力阻英國航運的衰退，賦予航運業足夠的支持。毫無疑問，我們堅信可以看到英國船隊的復興。”普利斯科特成立了專門航運工作組，負責航運發展核心議題：確保從航運業促進經濟與環境效益最大化；扭轉英國船隊下滑的局面；擴大海員就業與重振海員培訓；鼓勵船東及全行業對海員培訓的人力物力投入。

1998年專門工作組完成調研報告，由于工作組由多方利益代表組成，不同意見眾多，最后送交首相與內閣定奪。之后，工作組報告成為英國航運白皮書《英國航運：開拓新道路》的重要組成部分。

英國政府白皮書指出：國際航運市場被外國航運企業的價格戰和國家補貼擾亂，新的航運政策應當基于更為長遠的目標，企業、工會和政府三方要密切合作投身于新航運政策的制定。

專門工作組提出以下建議：

1.資助培訓：設立海員培訓基金，由航運及港口物流行業資助，確保海員技術儲備。鼓勵英國勞務公司為外國船東培訓船員，保證海員就業，更新海員勞動力市場供應。設立行業培訓稅目，由各航運企業繳納確保未來航運人才可持續供應。提高SMarT計劃資助比例，百分之百覆蓋培訓費用，政府應當對SMarT進行長期財務投入。（接受）

2.提升并簡化培訓：確保SMarT計劃不會打亂混派船舶公司管理，建立航運院校畢業生快速晉升通道。（接受）

3.增加英國普通船員競爭力：創立普通船員數據庫，為雇主、雇員、培訓機構、工會、政府提供數據。鼓勵普通船員考取高級船員證書。增強英國普通船員的就業競爭力。（接受）

4.全面提升就業環境：（1）減輕航運雇主的社會保險稅負（拒絕。英國政府拒絕為任何行業開辟減免社會保險的先例，政府認為破壞社會保險基本原則弊大于利）。（2）修改社會保險規則，允許服務于外籍船舶的英國海員自愿加入國民社保計劃（政府同意考慮，在福利改革背景下，可以將外派船員納入國民社保計劃）。（3）擴大海員個人所得稅免除計劃，但對于公司的減稅予以限制，只有當公司履行最低培訓任務時，方可減稅（政府同意修改海員個稅減免計劃）。（4）擴大現有海員所得稅減免的地理適用范圍，只要海員在船工作滿足一定時限，即可減免（拒絕，在英國領土范圍，包括船舶在內工作的英國公民不符合海外收入減免條件）。

5.保障英國海員就業前景：修改現行移民規定，提升英國海員國際就業機會，尋求與歐盟各國合作開展短途水上客運商業機會（接受）；確保英國海岸警衛隊有充足的經費執行船旗國管理與港口國監督（接受）；考慮將500總噸以下船舶納入安全配員管理體系。

6.保障英國海員勞動權利：（1）確保受雇于英國航運公司的海員的勞動權利得到充分的保護；（2）檢查并打擊在國內航行船舶上非法使用外籍勞工的情況。

7.改善財政環境：對英國居民航運企業及非英國居民航運企業在英分支，引入噸稅制度；對于航運企業固定資產折舊額度予以優惠，允許航運企業在噸稅與所得稅之間做出選擇；確保英國擁有優惠的稅收環境。

8.為英國航運創造新的機遇：保障現有港口和水路運輸規模；鼓勵英國航運企業積極融入歐洲航運市場；擴大英國海員國際就業機會。

9.政企合作，確保英籍登記船舶保有良好聲譽①DETR, British Shipping: Charting a new course, December 1998.。

英國航運白皮書得到保守黨的廣泛支持。考慮到保守黨長期堅持自由放任的治國理念，這一成果來之不易。但白皮書之中所設想政策的最終落實則是由1997年執政后的工黨政府推行的。基于《英國航運：開拓新道路》政府白皮書，工黨落實了三大支持海員的政策：一是噸稅改革與公司最低培訓責任，二是SMarT計劃，三是保護海員免受歧視、騷擾和傷害的法案②Department of Transport and Maritime and Coastguard Agency (2015) 2010 to 2015 government policy: maritime sector.https://www.gov.uk/government/publications/2010-to-2015-government-policy-maritime-sector/2010-to-2015-government-policymaritime-sector（Access date: June 9th, 2017）.。

噸稅制度是作為企業所得稅的替代方式，根據船舶凈噸位計征稅收的一種方法。噸稅制度可以確保清晰確定的稅負，為廣大歐洲國家使用。在英國進行管理與運營的航運公司均可以選擇加入噸稅制后，船舶并不需要在英國重復注冊登記。

英國噸稅制度的核心特征在于最低培訓義務。此項義務要求每一航運公司，在其船隊的每15個高級海員崗位中，招募并培訓一名高級海員實習生，并且對于普通海員的聘用與培訓予以適當考慮。該海員實習生必須為英國公民或者具有英國居民身份的歐盟公民。

政府為航運業提供支持，意欲提升英國海員技能。英國政府通過SMarT計劃覆蓋了大約一半的高級海員實習生培訓成本。政府也通過海員所得稅減免計劃支持航運業。SMarT計劃于1998年引入，通過財政支持航運組織，確保英國可以始終保持擁有專業航海人才。起初每年財政預算1 200萬英鎊，目前已提高至1 500萬英鎊。

SMarT計劃全稱為“航運支持計劃”（Support for Maritime Training），由英國海岸警衛隊海事技術支持處負責。SMarT計劃以財政年度（4月至次年3月）為周期，對于海員培訓進行支持。具體包括對五類海員的支持：

1.實習生：正在接受經認證的航海教育，并即將首次獲得高級海員適任證書的學員。

2.操作級高級海員：接受經認證的進修課程，以期獲得更高級別的海員適任證書。

3.普通海員：參與經認證的岸基培訓課程，且該課程不超過52周。

4.持有高級海員適任證書，為再次激活證書參與再培訓的人員。

5.冗余普通海員參與二等職業資格進修的，例如漁船船員、退役海軍人員及其他普通海員可以參加油輪業務培訓。

五、英國航運政策評估

SMarT對于海員培訓每年1 200萬英鎊的投入，是否完成了1988年英國航運白皮書中確立的航運復興任務呢？為了評估此項政策的實際效果，2011年英國政府委托德勤和牛津經濟咨詢公司進行一項第三方獨立調查，探討英國政府航運政策的效果。

獨立調查報告指出，航運業高度流動性導致航運市場很大程度上脫離英國政府的監管與控制。一方面，隨著雇主的國際流動，航運業的人力資源相應具備高度流動性的特征，海員也隨之流向世界各地。另一方面，航運人才培養具有周期長、培訓任務多而重的特點，一般的學術訓練不足以培養適格的海員，上船實習是海員培養過程中不可或缺的環節。周期長與培訓任務多兩個特點使得海員培訓成本較高。據Gekara（2008）研究發現，如果全部由學生家庭承擔培訓費用，完成一個高級船員的基本訓練，需要交納14 000英鎊的學費。

獨立調查報告重申，以英國籍船舶減少與海員供應下滑為兩大表現的英國航運業衰退是由多種因素導致的。這些因素包括貿易方式的轉變、全球化、來自廉價外籍勞工的競爭，以及英國年輕人對于航海職業興趣的喪失。從既往關于英國航運政策的研究結論可以看出，這些問題依然沒有得到有效解決，反而繼續影響英國航運的發展。英國海員的短缺導致英國航運公司大量聘用外籍船員，更致命的是，英國岸基航運中心無法得到有效人才補給，岌岌可危。

獨立調查發現，在SMarT計劃進行10年以來，航海實習生的人數從1998年450人增加到2009年925人。SMarT直接起到了擴大航運人才儲備的作用。此外，2010年較噸稅附加最低培訓標準以前，出現了200名實習生的增長。每增加一名實習生，對于英國經濟的貢獻都不容小覷，因為航運人才較社會普通勞動力對經濟增長的貢獻更大，能為英國創造更多的就業機會。以2010年為例，經濟分析顯示，如果以每名航運人才從業20年計算，該年度的受訓海員可以為英國經濟創造5 800萬英鎊的產值，而政府的投入是1 200萬英鎊，投資回報率為4.8倍。如果將企業所納1 800萬噸稅計入，投資回報率約在1.9倍左右。

牛津經濟咨詢公司預測英國海員/退役海員的供應在未來仍然會是短缺的，基于此假設，短缺最嚴重的階段將是2016—2019年，至2021年會有所好轉。屆時會有3 500名高級海員缺口，1 600名退役海員缺口。此外，經濟咨詢師指出，一般經濟學理論指導下，通過海員工資提升可以彌補海員短缺的局面，但是海員培訓受制于現有實習崗位，如果航運公司無法提供更多的實習崗位，那么基于一般經濟學供需與薪資理論無法解決海員短缺的問題。

既往研究顯示，英國本土培訓的海員過少，例如，Lewarn發現，每年培訓的普通船員遠遠不足①Lewarn, B.(2009), A review of some solutions to the shortage of maritime skills, Maritime Transport Policy Centre, AMC.。這不僅是英國的問題，也是整個歐盟面臨的問題。歐盟委員會《航運就業、競爭力與政策建議》表明，非歐盟低級船員的就業增加是以犧牲歐盟船員就業為代價的。歐洲高級船員的就業與職業穩定也是問題重重，盡管這一個問題被歐盟東擴所掩蓋。英國海員數量的下降與全球化競爭密切相關。海員培訓市場遍及全球，現有的認證體系使得海員不需要持有英國的適任證書也可以在英國船舶上服務。Gekara（2008）將這一寬松的法規政策列為航運企業用廉價非歐盟船員取代英國船員的直接原因。這一觀點的直接證據是英國工會要求對2008年《雇傭法案》進行改革，改變英國最低工資不適用于外國海員的規定。根據波羅的海航運公會的海上人力資源統計數據，只有25%國際海員供給來自于發達國家/經合組織國家，其余的海員則來自東歐、非洲、拉丁美洲、遠東與印度次大陸地區②Gekara, Victor Oyaro.Globalisation, State Strategies and the Shipping Labour Market.Diss.Cardiff University, 2008.。

著眼于英國，盡管采用了SMarT政策的傾斜與支持，依然無法扭轉海員流失的趨勢。既往研究揭示了如下四個原因：英國航運企業雇傭較多的外籍船員，年輕人對于航運業與海事領域喪失興趣，難以保持現有船員，實習生中途退出率過高。第一個原因是需求方面的解釋，其他三個原因則是供給側的因素。過去的研究對于不同因素各有側重，但是全球化始終位列關鍵原因。

Gardener等的觀點①Gardner, B.M., Marlow, P.B., Naim, M.M., Nair, R.V.and Pettit, S.J.(2003): The UK economy’s requirements for people with experience of working at sea, Commissioned by the Department for Transport, the Chamber of Shipping and the Marine Society.也支持印證了上述分析，他們認為在海員勞動力市場全球化的背景之下，英國的船東聘用外籍船員的數量在增加。這一雇傭傾向的轉變導致了英國本土海員實習生數量顯著下降。此外，英國船東對于國外海員的使用進一步減少了培訓贊助者的數量。只有當航運公司可以獲得長期受益，并且對于祖國有強烈歸屬感的情況下，企業才會全面致力于海員的培訓與職業發展。而這樣的歸屬感越來越罕見，充分利用新興勞動力市場中的廉價海員成為各公司的首要選擇。

反思全球化對于英國海員市場的影響，既往研究提示政策層面的側重點應當放在市場需求的方向。盡管SMarT計劃設計的初衷是提升船員培訓增加海員就業，Gekara（2008）指出，在缺乏航運公司需求的情況下，此項政策很難成功。如果英國高級船員相比于外籍高級海員更為昂貴， 除非有極大的技能差異，航運公司會更加傾向于聘用外籍海員。因此，政府與航運企業之間的矛盾將長期存在：企業希望通過聘用廉價外籍海員而政府希望推進國家航運人才儲備。

Gekara（2008）調研顯示，諸多航運公司人力資源經理表達了對于航海職業對年輕人吸引力的擔憂。航海職業對年輕人的吸引力逐漸降低，以至于英國本土已經不能再為商船艦隊提供高級海員。考慮到海員職業較高的工資報酬，這一發現令人驚訝。然而，關于航海意識降低這一論調也遭遇了挑戰。通過對航運學院的調研，Gekara否認了航海職業興趣顯著下滑這一觀點。如何吸引年輕一代人投身海員職業成為各主管部門公認的難題。歐盟將航運業始終作為鼓勵與支持的對象，希望維持一個強大茁壯的航運業，可以將經濟、環境與國家利益統一在一起。

此外，根據Gekara針對實習生的訪談，實習生稱高離職率是由于缺少財務與情感支持導致的。課程內容設計、海上艱苦生活、航海學院設施不足、上船實習缺乏、高級船員的冷漠和欺凌，都是實習生放棄航海職業的原因。這一發現也為Nautilus International（高級海員工會）的后續調研所證實。

盡管SMarT計劃并不能阻擋英國航運公司雇傭外籍海員的大趨勢，但是獨立調查指出，為了確保英國航運中心的地位，必須保證英籍海員的培訓，儲備航運人才。鑒于航運中心可以帶動周邊產業發展，并且對比發現航運人才創造經濟價值高于一般社會工種，因此政府支持航運培訓計劃應當繼續。

六、小結

通過對英國航運及海員政策的歷史回顧，可以發現，航運業的發展并不是市場經濟自由競爭的結果。從伊麗莎白一世開始，英國航運的崛起依賴于王權的支持；二戰之中，國防的需要更是讓英國海員的數量、質量乃至社會聲望達到頂峰。對于航運衰落的反思也是緣于1982年馬島戰爭暴露出的國防運輸支援力量不足。對比保守黨執政時期（1982—1997年）與工黨執政時期（1997—2010年），可以看出，保守黨自由放任的治國理念導致了漫長的國會辯論，將英國航運人才短缺問題的解決時機一拖再拖，以至于1998年SMarT計劃實施之際，僅能在2021年左右緩解陸基航運中心管理人才短缺的問題。馬島戰爭之后，經歷了15年的漫長辯論，保守黨人士才逐漸覺醒。航運競爭中市場的調節作用是嚴重失靈的，航運人才斷層一旦出現，就難以恢復，教訓沉痛且慘重。

另一方面，根據2011年的第三方獨立調查結果，航運人才創造的經濟價值高于社會一般工種，政府補貼航運培訓的回報率高達4.8倍。對于國家而言，投資航運人才儲備，經濟回報豐厚，不僅可以維持航運中心的繁榮，還可以拉動周邊產業發展，增加就業機會。SMarT計劃是成功的，可持續的，并且能為英國未來的發展繁榮打下良好的基礎。

我國外派海員事業起步的時期，恰恰是在保守黨執政時期，英國深陷航運政策辯論泥潭的階段。某種意義上說，我們外派海員隊伍發展抓住了歷史性的機遇，中國目前海員人數位居世界第一，且正向航運強國邁進。英國航運興衰的歷史已證明，如果政府將航運業放任給市場自主調節，對航運企業不予以傾斜保護，對本國船舶不采取稅收優惠，對未來海員儲備沒有清晰的規劃，那么極有可能會重蹈英國航運衰落的覆轍。作為傳統陸權國家，民眾的海權意識本就薄弱，單純依托市場主體的自由競爭很難維系航運業的繁榮。目前，我國60%以上的運力在海外注冊，海員流失問題嚴重，如遇海上軍事沖突，很有可能在不遠的將來面臨英國馬島戰爭的困局。此外，世界航運競爭從來不曾是自由市場競爭，背后均有各國政府的干預，沒有國家扶持的航運業是無法在國際競爭中取勝的。

綜上所述，以二戰后英國航運衰落為鑒，要捍衛我國航運業和海員隊伍的發展成果，需要國家出臺政策，對航運企業進行更大范圍的財政稅收扶持，對海員培養予以大力支持和規范。

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.07.001

單德賽（1988—），女，現任加拿大渥太華大學法學院研究員，英國卡迪夫大學海事法博士，曾任卡迪夫大學國際海運政策客座講師。