危險廢物和副產品管理對策研究

陸榮華

摘 要：危險廢物和副產品分屬兩個不同的管理體系，如何界定危險廢物與副產品，一直是危險廢物管理的難點。本文梳理了目前危險廢物和副產品管理中存在的問題，提出了相應的管理對策和建議。

關鍵詞：危險廢物；副產品；管理對策

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2017）14-0002-02

1 前言

如何界定危險廢物與副產品，一直是危險廢物管理的難點。界定的現實意義之一，就是要區分“在未經產品認定或固廢鑒別的情況下，將具有一定經濟價值的物質作為副產品銷售”這種情形，是產品正常流通還是危廢非法轉移？逃避監管、非法轉移的嫌疑來自于幾個方面：

（1）從事危險廢物經營的單位必須要取得危廢經營許可證，而副產品的銷售對象不受限定。（2）物質沒有任何產品質量標準，只是名義上的“副產品”。（3）物質滿足標準，但僅僅是采用備案方式管理的企業標準。對此，環保部門認為這種“副產品”也要鑒別，也可能是危廢。采取審慎態度從嚴管理的地區甚至直接作為危廢管理，但是這種管理模式又被詬病為“一刀切”，部分企業認為有利用價值的就是副產品，甚至較多學者也將固體廢物和副產品混為一談，環保管理過嚴將導致“副產品”出路不暢、資源浪費[1]。

2 危險廢物和副產品管理體系概述

《固體廢物污染環境防治法》規定，危險廢物是指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。環境保護行政主管部門對固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理。國家禁止無經營許可證或者不按照經營許可證規定從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經營活動。從事利用危險廢物經營活動的單位，必須向省級環保部門申請領取經營許可證。《產品質量法》、《工業產品質量責任條例》等規定，產品是指經過加工、制作，用于銷售的產品。產品質量是指國家的有關法規、質量標準以及合同規定的對產品適用、安全和其它特性的要求。標準是在一定范圍內統一的技術要求。產品質量監督部門主管產品質量監督工作，沒有產品質量標準的產品不準生產和銷售[2]。

從環境保護角度來看，固體廢物首先是污染源，《固廢法》的宗旨是防治固體廢物污染環境，固體廢物“資源化”必須滿足“無害化”要求，要取得環境效益、社會效益、經濟效益之間的平衡[3]。從產品流通角度來看，副產品能用于銷售實現了生產價值的最大化。《產品質量法》的宗旨是加強對產品質量的監督管理，副產品作為在生產主要產品過程中附帶生產出的非主要產品，必須符合相應的產品質量標準，才能正常生產和銷售。

由此可見，副產品和危險廢物的管理體系、理念和重點截然不同，一個重在抓質量、促發展，一個重在控制污染，守住底線，但兩者互相交錯，需要在發展中保護，在保護中發展。

3 危險廢物和副產品管理存在的問題

3.1 相關文件對于界定工作的指導性不強

近年來山東省環境保護廳、重慶市環保局等多個省市環保部門向環保部提出了有關危廢和副產品界定的請示，環保部分別作了復函，如《關于如何界定危險廢物與產品意見的復函》（環辦函[2010]677號），《關于界定危險廢物與副產品有關問題的復函》（環辦函[2012]138號）。各省市環保部門也對轄區內企業反映的類似問題進行了答復，如《山東省環境保護廳關于山東富豐柏斯托化工有限公司在省政府外資企業座談會上反映問題的答復》（魯環函〔2015〕915號）。概括上述回復內容，“山東復函”陳述了危險廢物的定義和鑒別流程，沒有提及危廢和產品的界定區別。“重慶復函”指出副產品”也要鑒別，屬于“需界定的物質”，也可能是危廢。“富豐柏斯托答復”針對沒有國家標準或行業標準的“化工副產品”給出3個認定渠道：（1）在環境影響報告書（表）明確列出；（2）在化工企業工商營業執照經營范圍內；（3）副產品質量標準在質量監督管理部門備案。但是，有關研究認為類似通過立項批復定性的方式是管理實踐過程中的一個致命漏洞，況且環保部門作為管理和認定“副產品”的主體也不妥當[4]。

3.2 標準體系漏洞制約了產品質量的標準化

3.2.1 企業標準形同虛設導致“副產品”還要鑒別

“重慶復函”指出，對于自行制定企業產品標準經質監部門備案后作為副產品銷售的，仍應對該“需界定的物質”進行固體廢物及危險廢物鑒別。“副產品”還要鑒別，問題出在企標。《標準化法》規定，企業生產的產品沒有國家標準和行業標準的，應當制定企業標準，作為組織生產的依據。已有國家標準或者行業標準的，國家鼓勵企業制定嚴于國家標準或者行業標準的企業標準。然而現實情況卻是企業標準良莠不齊，不乏低于相關國標、行標的，這也導致了“重慶復函”對企業標準的不認可，形成了“副產品”還要鑒別是否屬于危廢的尷尬局面。

3.2.2 標準管理模糊導致“標準”本身失去標準

《工業產品質量責任條例》規定，沒有產品質量標準的產品不準生產和銷售。但《條例》第十條同時規定，達不到國家的有關標準規定等級、仍有使用價值的“處理品”，經企業主管機關批準后，方可降價銷售。這些可以銷售的“處理品”，達不到國家的有關標準規定等級，但是又必須具備產品質量標準且符合標準，如果沒有明確的界定，在具體執行中很難準確把握這種“處理品”究竟是在提高經濟效益，還是在干擾市場秩序。

3.3 危廢綜合利用產品的質量參差不齊

（1）產品標準問題，即產品自身標準不符合要求。就如同“副產品”還要鑒別一樣，如果危廢產品的企業標準也是形同虛設，這樣的產品名存實亡。（2）產品質量問題，產品達不到質量標準或者不滿足接收企業的直接使用要求。行業內曾發生危廢產品退回事件，根據危廢鑒別通則（危廢處理后的廢物還是危廢），這些退回的不合格產品就是危險廢物。作為危廢綜合利用企業，產品的質量不僅僅關乎市場銷售問題，更決定了項目的生存。

4 危險廢物和副產品管理對策

4.1 部門聯動，齊抓共管，治愈屬性界定頑疾

目前，國家質檢總局、國家標準委正牽頭落實企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度，取消對企業產品標準進行備案和登記管理，鼓勵企業進行標準自我聲明公開。從備案轉為自我聲明公開，企標類“副產品”仍然面臨危廢屬性鑒別問題。加強企業標準類的“副產品”評估管理，強化社會監督，落實企業標準的主體責任，這是《國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知》（國發〔2015〕13號）文件的精神和要求。據此，可在鑒別之前先對企業標準進行評估，質監部門可組織評估或者委托標準化評估機構實施第三方評估。

沒有國家標準和行業標準可以參照的，質監部門可自主評估認定該“副產品”標準是否符合相關要求（可參考《中華人民共和國標準化法（修訂草案征求意見稿）》第十六條、第十七條的相關規定。該修訂稿若頒布實施，將大大強化標準的制定和審查），或者移交環保部門對這種“副產品”進行固廢、危廢屬性鑒別。

通過廢物屬性鑒別，無國標、行標類“副產品”可以分為兩類：“固體廢物”或“非固體廢物”，鑒別為“非固體廢物”的，仍可以納入“副產品”管理。所謂鑒別就是把“固體廢物”從真正的“副產品”中剔除出去的過程。所以，真正的企標類“副產品”有兩類，一類是高于國標、行標，具有極高競爭力的產品；一類是填補國標行標空白，符合使用要求的產品。企標是組織生產的依據，是讓副產品具有“直接使用價值”的保障。

4.2 拓寬危廢產品質量標準化管理之路

《固廢法》對于“利用”的定義是指提取物質作為原材料或者燃料的活動，而初始的原材料或者燃料的質量標準尚不完善。對于沒有國家標準或行業標準的危廢產品，采用“企業標準”來管理危廢產品的質量，可以填補該行業國標、行標缺失帶來的問題。但如前所述，采用企標就必須加強管控，不僅僅是備案或者自我聲明，而是需要質監部門的評估認定或者環保部門的鑒別。

企標認定或者鑒別的核心在于評估符合企標的危廢產品是否具備“直接使用價值”。一般而言危廢產品往往降級使用，原用途價值較難實現，重點是評估其是否具備直接替代其他產品使用的價值。也就是說，原來沒法直接使用的“廢物”，經過處理和利用，下游企業可以直接使用了。這就需要有質量控制措施，有工藝設備保障，真正的變廢為寶，這就是危廢資源化利用的意義所在。更重要的是，危廢產品質量決定其屬性，有國標、行標的卻無法達標，也無法替代其他公認產品直接使用到正常的、通用性的生產、生活用途，這樣的“產品”還是廢物，價值評估的過程也是屬性鑒別的過程、產品質量認定的過程。所以，作為危廢綜合利用企業，除了做好生產過程中的污染控制，更要加強危廢產品的質量管理，這是企業立足之本。

4.3 聚焦企標產品，構建全生命周期管理模式

危險廢物與副產品的界定之所以成為管理的焦點，是因為物質納入不同的管理體系將會導致巨大的經濟差異。“副產品”直接進入市場體系，使用過程不必特殊監管；危險廢物的接收單位必須要取得危廢經營許可證，無法合理利用的話只能處理處置。

“副產品”管理過松甚至失控，是造成差異化的主要原因。現有的管理重點在兩頭，國標、行標類產品以及危險廢物，質監管產品，環保管廢物。填補國標、行標空缺的企標產品的管理兩級分化嚴重，不被認可的作為廢物嚴加監管甚至處置；認可為產品的沒有特殊的監管，按普通產品流通。

企標產品介于通用產品和廢物之間，不應該成為管理的灰色地帶，而應該是管理的聚焦點。從源頭屬性界定，到產品的去向、使用過程和使用效果以及使用其作為原材料加工后的產品質量，都應該由環保部門和質監部門共同監管。將企標產品和普通產品一樣直接進入市場體系不盡合理，應當建立全過程、全生命周期的管理。具體來說，在通過評估、鑒別，屬性確認之后，該類產品可采取定向直接使用的方式限定使用范圍，即限定在經過評估的下游企業及同類型企業，并在特定工藝和設備上直接使用。環保部門加強定向使用過程的環境風險監管，質監部門負責該類產品以及下游企業產品的質量監管。

在這種全過程、全生命周期管理的模式下，對于“需界定的物質”，企業不會再糾結于它是屬于“副產品”還是危廢，關鍵是找到真正的、可行的綜合利用的方式和渠道，發掘、發揮物質的直接使用價值。

參考文獻

[1]黃導.中國鋼鐵工業固體廢棄物（固體副產品）資源化無害化處理實踐及發展趨勢[J].冶金環境保護，2009（06）：10-19.

[2]夏冬前.論對固體廢物與副產品的正確識別[J].中國環境管理，2012（06）：24-28.

[3]劉建國.固體廢物管理“三化”的科學內涵與相互關系[N].中國環境報，2016.9.22.

[4]錢棟.淺析工業企業危險廢物和副產品的管理[J].江西化工，2016（06）：197-198.