《巴黎協定》的變與不變

何佳艷

2017年6月1日，美國總統特朗普宣布退出《巴黎協定》，雖然各方對這個宣布早有預期，因為特朗普在競選期間言論已表明他很可能做出這個決定，但是此舉仍然激起國內國際利益相關方的強烈反響。國內外諸多研究機構的報告認為，雖然美國的退出會動搖以《巴黎協定》為核心的國際氣候治理體制的根基，但全球氣候治理的框架不會坍塌，全球氣候治理的進程也不會逆轉。

美國退出將重創

《巴黎協定》

《巴黎協定》在2015年的聯合國氣候大會上締結，是國際社會為共同應對氣候變化而達成的重要文件。北京大學國際組織研究中心日前發布的一項報告指出，美國的退出，將對《巴黎協定》的普遍性構成致命傷害，也將增加其他國家的碳減排負擔，最終增加實現《巴黎協定》溫控目標的難度和成本。

負責這份報告的北京大學國際關系學院教授、北京大學國際組織研究中心主任張海濱表示，《巴黎協定》來之不易，它是《聯合國氣候變化框架公約》近200個締約方在巴黎氣候變化大會上經過艱苦談判的產物。作為繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的氣候協議，《巴黎協定》時隔18年才達成，足見節能減排這個問題非常敏感、談判困難重重。

張海濱認為，美國退約，將對《巴黎協定》的普遍性構成致命傷害，動搖以《巴黎協定》為核心的國際氣候治理體制的根基。《巴黎協定》與《京都議定書》的最大區別之一在于其普遍性，即發達國家和發展中國家均參加有法律約束力的《巴黎協定》。這被認為是《巴黎協定》的最大亮點。普遍性產生合法性，合法性對全球氣候治理的有效性至關重要。如果美國退出《巴黎協定》，《巴黎協定》的成效可能大打折扣。

美國退約給《巴黎協定》帶來的另一大重創在于減排資金的安排方面。資金是《巴黎協定》履約的關鍵工具，事關發展中國家的履約能力。根據 “共同但有區別的責任”原則，發達國家有義務向發展中國家提供資金支持。美國一直是全球環境基金的最大捐助者，其出資額占比約20.86%。統計顯示，2011-2012年美國是向發展中國家提供氣候援助最多的發達國家，超過96億美元。2010年至2015年，美國在國際氣候援助方面共計撥款156億美元，主要用于適應、清潔能源和可持續景觀三類活動。2014年，奧巴馬政府承諾向綠色氣候基金提供30億美元，迄今已劃撥10億美元，占到了其現有資金規模（24.2億）的40%。現已被特朗普政府叫停。此外，美國削減國際氣候援助資金會嚴重動搖市場投資信心。根據彭博新能源財經（BNEF）的最新統計，受政策不確定性的影響和拖累，2016年全球清潔能源領域的總投資額較2015年下降18%，綠色投資的估值和回報都受到較大影響。美國大幅削減國際氣候援助資金，將削弱發展中國家減緩和適應氣候變化的能力，不利于《巴黎協定》目標的實現。

美國是否退出仍存變數

特朗普雖然決定退出《巴黎協定》，但美國真正想要退出也并非一日之事。據加拿大國際治理創新中心博士后研究員俞晗之分析，根據《巴黎協定》第28條規定，各締約方在《巴黎協定》生效以后3年內不能退出，3年以后可以提交書面退出申請，但還需要繼續等候至少一年才能生效。由于《巴黎協定》對美國生效的日期是2016年11月4日，因此從程序上說，美國正式申請并最終退出《巴黎協定》至少是2020年11月。特朗普到時是否能獲得連任、完成退出《巴黎協定》的流程，現在還不得而知。

另一條捷徑是選擇退出《聯合國氣候變化框架公約》，同時意味著美國退出《巴黎協定》（第28條第3款），這可將退約程序縮短為一年，但也將導致美國喪失今后在聯合國氣候談判中的締約方地位與談判主導權。

值得注意的是，美國在未完成退約程序前，理論上仍需履行其所承擔的條約義務。并且，盡管特朗普已經做出退約決定，但是美國各界仍然對履行《巴黎協定》報以極高熱情。例如，美國前總統奧巴馬、加利福尼亞州州長杰里布朗等對此嚴厲譴責，美國60個城市市長發布共同申明，表示其將接受、尊重和恪守《巴黎協定》所有目標的承諾。紐約前市長麥克彭博則表示將捐出1500萬美元填補美國退出協定后的資金缺口，支持聯合國協助各國執行《巴黎協定》條款。一個由美國經濟、教育和地方政府領袖組成的，名為“我們依然在”（WeAreStillIn）的聯盟日前宣布，將繼續遵守《巴黎協定》，而無視美國總統特朗普作出的退出這一協定的決定，該聯盟目前代表1.2億美國人和6.2萬億美元的經濟體量。美國國內來自學術界、商界和社會部門的聲討浪潮更是此起彼伏。

復旦大學國際關系與公共事務學院博士、講師黃以天也表示，美國的退出方式和具體退出時間還存在變數。作為最大的發達國家和主要排放國之一，特朗普政府的決定無疑對全球氣候治理體系帶來了不小的沖擊和挑戰。然而如果在1992年以來氣候談判和治理的大背景下觀察，其破壞力不應被高估。換言之，美國的退出引發了不容輕視的變化，但也有未被改變的要素能起到有效的對沖作用。

值得注意的是，特朗普雖然宣布退出《巴黎協定》，但也表示“要重新談判以爭取更公平的待遇”。雖然歐盟申明將拒絕與美國就修改《巴黎協定》開展任何談判，但局勢并非一成不變，歐盟也表示過對美國的重新加入持開放態度。一些觀察人士認為，美國可能只是短期內離開《巴黎協定》，而在中長期可能會重新出價。

全球減排的中國角色

盡管觀察家們表示了對多米諾骨牌效應的擔憂，不過到目前為止，還沒有其他國家表示會跟隨美國退出《巴黎協定》。 相反，它成了支持《巴黎協定》的催化劑。特朗普發表退出宣言之后，歐盟第一時間表示，《巴黎協定》是聯合國196個成員國一致通過的，目前已經有147個國家批準。無論美國退出與否，《巴黎協定》都已經生效，100多個國家都將共同執行。中國、德國、法國和意大利等主要經濟體領導人也表達了對《巴黎協定》的堅定支持。

北京大學國際組織研究中心研究報告表示，雖然美國的退出會動搖以《巴黎協定》為核心的國際氣候治理體制的根基，但全球氣候治理的框架不會坍塌，全球氣候治理的進程也不會逆轉。

問題是在《巴黎協定》的減排目標之下，剩下的國家該如何行事？中國又將發揮什么作用？

張海濱認為，美國明確宣示徹底放棄追求全球氣候治理的領導權，這將使《巴黎協定》履約中的領導力赤字問題顯著惡化。《巴黎協定》的達成是由許多原因共同促成的。其中中美歐三方所展現的集體領導力至關重要。領導力對任何國際環境條約的有效履約都是必不可少的，對《巴黎協定》尤其如此，因為《巴黎協定》的減排模式是以“自下而上”為主要特征的，法律約束力有限，如果沒有強有力的領導和示范，履約效果難以保證。作為超級大國，美國的退出將出現領導力的真空，加之歐盟受困于英國脫歐談判和其它多重危機，在領導力問題上心有余而力不足，《巴黎協定》履約過程中面臨的領導力赤字問題更加嚴重。

黃以天指出，《巴黎協定》受到的“特朗普沖擊波”對中國參與全球氣候治理有正負兩方面影響。中國在全球氣候治理體系中的角色會進一步吃重，歐盟將更加需要中國在相關議題上的支持，這對中歐在減排技術、資金等領域的合作很可能將起到促進作用。