我國行政事業單位內部控制發展進程與趨勢

蔣燕

摘要：2012年以來，國家對行政事業單位內部控制日益重視，期間頒布多個相關指導文件迅速推動我國行政事業單位內部控制建設。基于國內發展進程，結合國外相關經驗教訓，淺談我國行政事業單位的內部控制發展趨勢。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；發展進程；趨勢

一、行政事業單位內部控制概述

本文所述的行政事業單位即為國內的行政單位與事業單位。單位內部控制，即通過在本單位內所采用的包括規劃、調整、約束、評價等一系列措施，以實現經營目標為最高要求，確保單位所有資產安全完整與會計信息的真實可靠，保障經營方針得以貫徹執行的行為總和。

二、我國內部控制的發展進程

（一）內部控制在我國的起步

我國內部控制建設發展遠落后于國際發達國家。直至上世紀90年代后期，內部控制規范問題引起了政府有關部門以及滬深兩大交易所的重視。中國注冊會計師協會（CICPA）頒布《獨立審計準則第九號—內部控制和審計風險》（1996）是我國內部控制建設的開端，自此之后我國的內部控制建設迅速發展。相繼頒布的一系列法律法規對內控制度在各單位的建立和發展起到了積極地促進作用。《審計機關內部控制測評準則》（2003）的頒布標志著我國內部控制體系開始與國際接軌。

（二）企業內部控制在我國的發展進程

2008年，我國五部委共同頒布《內部控制基本規范》，要求上市公司建立和完善其內控建設。這標志著內部控制不再僅僅是財務會計部門的事情，而是整個企業需要去關注與重視的事情。

2010年，《企業內部控制配套指引》出臺，對我國企業建立健全內部控制規范有良好的指導作用。該配套指引的出臺表明企業內控規范體系在我國已基本建成。而反觀行政事業單位，兩者在資金來源、會計核算、風險識別、管理模式等方面都有較大差異，因此行政事業單位不能簡單套用適用于企業的內部控制規范體系，需要學者的進一步研究。

（三）行政事業內部控制在我國的發展進程

2012年，財政部頒布《行政事業單位內部控制規范（試行）》。該規范初步建立了行政事業單位內部控制制度的基本框架，對其有效實施也起到了積極的作用。然而行政事業單位對于建立健全內部控制規范的主觀能動性普遍較低，因此我國相關專家學者做了很多的努力與嘗試，希望通過建立一套科學的內部控制評價機制成為了來調動內部人員的積極性。直至2016年，財政部頒布當年第11號文件《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》將相應的要求具體化，以提高相關人員的參與度與積極性。

近年來在國家政策的引導下，越來越多的學者開始研究行政事業單位內部控制問題，不斷完善理論基礎，積極探索評價方法，以期更好地滿足實踐要求。

三、美國政府內部控制的發展進程

廣義上的政府包括了行政事業單位，由于體制關系，國內行政事業單位內部控制對應的即為國外政府內部控制。政府內部控制最早在美國受到關注，當今已發展得相對健全、完善。18世紀80年代以來，美國先后出臺了相關的法律、法規及各類規范性文件，其發展進程大致經歷了內部會計控制階段，內部會計控制向管理控制發展的階段以及內部控制框架階段。

21世紀以后，美國政府內部控制體系趨于完善，研究成果日漸豐富。美國審計總署再次修訂《聯邦政府內部控制準則》（2014），在內部控制的定義、適用范圍以及報告目標等都做了進一步的深化完善。

美國政府內部控制的建立健全是循序漸進并逐步發展的一個過程，制度環境與經濟環境都至關重要。國家出臺的法律法規推進了政府的內部控制建設，內部控制環境和內容的不斷變化，反過來促使法律法規的不斷修正，產生良性循環，逐步完善。我國的行政事業單位內部控制發展起步較晚，因此可以在一定程度上借鑒國外的模式，但由于國情差異，不可以生搬硬套，需要結合國內現狀進行研究。

四、我國行政事業單位內部控制發展趨勢

通過對以上國內外行政事業單位與政府內部控制發展進程的比較，顯然我國的內部控制研究遠遠落后于國外發達國家，但其發展迅猛。美國用了將近一個世紀來建立內部控制框架，而國內從內部控制的提出到行政事業單位內部控制框架的建立也只用了不到20年的時間。我國內部控制發展速度如此之快的同時，也會帶來許多問題，需要不斷地研究與修正。

（一）更注重內部控制實施與發展的環境因素

近年來我國頒布的多個相關文件，為確保行政事業單位內部控制實施提供了良好的外部環境。與此同時明確政府內部控制規范的制定主體與單位內部責任主體，建立監督評價機制以促進內部控制制度持續完善，朝著“內部控制標準化 ”邁進。

2016年12月3日，中國會計學會內部控制專業委員會2016年學術年會對我國內部控制建設提出了總的方向指導，并對不同性質單位的內部控制建設分別進行了細化討論。會議全面覆蓋了內控原理、企事業單位內控、內控評價，國際前沿及結合國外相關經驗等多個方面，全面把握了中國內控發展現狀與趨勢。

（二）更體現行政事業單位內部控制重要性

每一個實施單位都應明確其內部控制的重要性。大多單位都有一個內部控制的歸口誤區，即認為內部控制只是會計部門或者審計方面的事情。但是，內部控制的層面是靠高于會計部門的，應該作為單獨的部門出去獨立的實現其職能。

近年來，我國財政部發表了多個規范文件，還是從財務角度來強調這個事情，在接下來的時間里，內部控制規范主體勢必會上升到國家層面。

（三）要求行政事業單位更強的主觀能動性

“以評促建”是政府引導行政事業單位建立健全內部控制規范的一個重要舉措，其首要進行的就是行政事業單位的自評。這要求行政事業單位內部控制相關人員具有更強的主觀能動性，強化內部控制意識，提高內部控制相關專業知識。行政事業單位應從被動接受執行內部控制轉化為主動執行，做到主動進行自我約束與監督，繼而主動評價改進內部控制規范。

（四）內控理論與實務聯系更加緊密

行政事業單位內部控制是結合了內部控制理論與實務的科學的完整的可操作的一個制度體系。中國會計學會2016年學術年會中，來自高校、企業、行政事業單位、會計師事務所等各個領域的眾多專家學者和一線工作人員一同進行探討。從理論聯系到實際，把實務中遇到的問題分類探討，為理論的構建提供不可或缺的動力。比如，在2016年底以前的行政事業單位自評實施過程中，就出現了自評要求過寬的問題，導致了內部控制的缺陷無法被識別。而如果內部控制評價由第三方進行，勢必也會存在第三方對評價單位具體情況了解不到位的問題。

（五）更加注重內部控制的優化

內部控制意味著成本的投入，只有當內部控制實施的收益大于其投入成本的時候，我們才認為內部控制是有效的。如何通過內部控制資源分配，用同樣的資源達到最大的利益，是更高的難題。現今我國的內部控制存在著“流程過于復雜，步驟過多，控制點過多，關鍵控制點過多”的問題。解決該問題的關鍵就是對其進行優化，判斷出控制點的重要級別，選擇主次進行改進。

五、結論

目前，我國行政事業單位內部控制制度建設發展趨勢良好，階段成果也有所體現。但無論從業務層面還是單位層面來看，都是有所欠缺的。因此，立足于現狀，結合國外相關經驗把握國內發展趨勢，從理論和實踐上共同完善我國行政事業單位內部控制。

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（作者單位：嘉興經濟技術開發區（國際商務區）財政支付（核算）中心）