規(guī)范PPP發(fā)展防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

鄭旭

“進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作，是落實(shí)中央關(guān)于防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一系列決策部署的重要內(nèi)容?！?/p>

作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品公共服務(wù)市場化、社會(huì)化供給方式，近年來，PPP（政府與社會(huì)資本合作）已成為地方政府極力推崇的改革與投資模式。然而，該模式在一路向前的同時(shí)，各種問題也隨之浮出水面。

7月31日，財(cái)政部“進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)”在京召開。財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在會(huì)上指出，目前，一些地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)。為此，要按照中央有關(guān)要求，把防風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置上，防控地方政府債務(wù)過快上升，堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

史耀斌列出當(dāng)前PPP不規(guī)范發(fā)展的四大問題，即支出責(zé)任“固化”、支出上限“虛化”、運(yùn)營內(nèi)容“淡化”、適用范圍“泛化”。而造成上述問題的原因，他認(rèn)為既有相關(guān)各方觀念轉(zhuǎn)變不到位的主觀因素，又有地方政府融資路徑依賴的客觀因素?！耙?guī)范發(fā)展是推進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)的基礎(chǔ)。只有做真正的、規(guī)范的PPP，才能為PPP發(fā)展注入持久的動(dòng)力和活力。所以，不能只求速度、不求質(zhì)量，否則可能會(huì)欲速則不達(dá)?！彼f。

為此史耀斌強(qiáng)調(diào)，要按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、物有所值、績效導(dǎo)向的原則，在項(xiàng)目入庫、前期論證、政府采購、預(yù)算管理、績效監(jiān)管、信息公開等方面，不折不扣地執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持做規(guī)范的PPP項(xiàng)目。

單純解決融資難題非PPP初心

“當(dāng)前PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象，需要引起高度重視。”史耀斌指出，“我們推廣PPP模式的初心，是要推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場的機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資難題?！?/p>

在歸納、總結(jié)PPP發(fā)展不規(guī)范問題時(shí)，他認(rèn)為，一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，對(duì)PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識(shí)不到位，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)力和支出責(zé)任測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財(cái)政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財(cái)政中長期支出壓力。

不僅如此，他還認(rèn)為，PPP項(xiàng)目要以運(yùn)營為核心，發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。但從實(shí)際情況看，當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，也不具備運(yùn)營能力，主要通過施工獲取利潤。同時(shí)，一些地方政府也更看重“上項(xiàng)目”的短期目標(biāo)。兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的傾向仍然嚴(yán)重。

值得一提的是，史耀斌指出，一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項(xiàng)目拿來包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)快速審批和融資，會(huì)繞過相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，影響宏觀調(diào)控效果。

對(duì)此，有業(yè)內(nèi)人士就表示，由于PPP項(xiàng)目擁有一定的扶持政策，所以融資相對(duì)更為方便快捷，有部分開發(fā)商就會(huì)將純商業(yè)化的項(xiàng)目包裝成承擔(dān)了公共職能的PPP項(xiàng)目，例如該項(xiàng)目的主要內(nèi)容就是住宅，但在申報(bào)時(shí)，開發(fā)商將項(xiàng)目描述成體育場館等公共運(yùn)動(dòng)類場所，同時(shí)在小范圍內(nèi)配建住宅，這樣就能包裝成具有公共職能的PPP項(xiàng)目，從而更快獲得融資，但在實(shí)際建設(shè)時(shí)，開發(fā)商會(huì)將運(yùn)動(dòng)設(shè)施的規(guī)模相應(yīng)減少，最終成為偽PPP項(xiàng)目。

把握PPP工作“四條線”

那么應(yīng)該如何逐步解決現(xiàn)有問題，規(guī)范PPP發(fā)展？史耀斌認(rèn)為，不能“眉毛胡子一把抓”。對(duì)此，他強(qiáng)調(diào)，下一步，各級(jí)財(cái)政部門在堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展的過程中，要重點(diǎn)把握好PPP工作的“四條線”。

一是要嚴(yán)控“紅線”。要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。所有項(xiàng)目都必須在PPP綜合信息平臺(tái)中，及時(shí)公開財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的，要從項(xiàng)目庫中清退。各地要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)接近或超出10%紅線的地區(qū)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

二是要守住“底線”。要落實(shí)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文要求，嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對(duì)于不包含運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金。

三是要搭好“天線”。要全面了解掌握本地區(qū)PPP項(xiàng)目總體情況，對(duì)項(xiàng)目總量、財(cái)政支出責(zé)任總額及占比、規(guī)范實(shí)施情況等做到“心中有數(shù)”。這里的項(xiàng)目不僅包括入庫項(xiàng)目，也要包括未入庫的項(xiàng)目，真正做到全口徑統(tǒng)計(jì)。

四是要明確“界線”。對(duì)于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項(xiàng)目，以及僅涉及建設(shè)、無運(yùn)營內(nèi)容的純工程項(xiàng)目，要準(zhǔn)確界定，從識(shí)別、論證、入庫等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號(hào)“混淆視聽”。

史耀斌同時(shí)指出，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作，是落實(shí)中央關(guān)于防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)一系列決策部署的重要內(nèi)容，必須要壓實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化問責(zé)。對(duì)于借PPP變相舉債的項(xiàng)目，地方政府要承擔(dān)主體責(zé)任。

他強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化財(cái)政部門管理責(zé)任，認(rèn)真履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購管理、預(yù)算資金管理、政府債務(wù)管理等部門職責(zé)，明確PPP不規(guī)范操作的負(fù)面清單，逐級(jí)細(xì)化責(zé)任范圍和責(zé)任主體。

把“真PPP”放在第一位

盡管PPP發(fā)展目前還存在不規(guī)范問題，解決問題還需要突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵，但史耀斌認(rèn)為，要看到PPP發(fā)展總體形勢是好的。

“在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形勢下，部分地方政府和市場機(jī)構(gòu)對(duì)PPP發(fā)展前景擔(dān)憂，認(rèn)為政府付費(fèi)類PPP與政府購買服務(wù)一樣，都屬于被政策限制的范圍。事實(shí)上，中央始終將PPP定位為一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的改革，當(dāng)前提出的一些政策要求，是對(duì)短期內(nèi)一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和違規(guī)行為的修正，有利于PPP事業(yè)的長期、健康、可持續(xù)發(fā)展。”史耀斌說。

為此，他強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前的發(fā)展機(jī)遇，繼續(xù)堅(jiān)定不移地推進(jìn)PPP工作，進(jìn)一步取得更大成績，發(fā)揮更大的效益。

據(jù)《民生周刊》記者了解，此次座談會(huì)之前，財(cái)政部等19個(gè)部委已經(jīng)聯(lián)合發(fā)出關(guān)于組織開展第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知。

按照通知要求，項(xiàng)目申報(bào)篩選注重激發(fā)市場活力，激勵(lì)先進(jìn)地區(qū)，突出行業(yè)破冰和引領(lǐng)帶動(dòng)效應(yīng)，優(yōu)先支持民營企業(yè)參與的項(xiàng)目，優(yōu)先支持國務(wù)院確定的推廣PPP模式成效明顯市縣的項(xiàng)目，優(yōu)先支持環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、水利、消費(fèi)安全，以及旅游、文化、教育、體育、健康、養(yǎng)老等幸福產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目。

通知還要求已納入全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得采用建設(shè)—移交（BT）方式實(shí)施，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。

通知強(qiáng)調(diào)，此次示范項(xiàng)目申報(bào)要求每個(gè)省份申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量原則上不超過60個(gè)，各行業(yè)部委申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量不超過5個(gè)。各省份以及各相關(guān)行業(yè)部委應(yīng)于2017年8月25日前，提交書面申報(bào)報(bào)告和申報(bào)項(xiàng)目清單，并同時(shí)完成線上申報(bào)，逾期不予受理。

一位多次參加過財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目評(píng)選的專家在接受媒體采訪時(shí)透露，財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目30多個(gè)，第二批為200多個(gè)，第三批為500多個(gè)，第四批的示范項(xiàng)目數(shù)量應(yīng)該還會(huì)繼續(xù)增加。

盡管業(yè)內(nèi)對(duì)第四批PPP示范項(xiàng)目數(shù)量增加的預(yù)期持樂觀態(tài)度，但也有觀點(diǎn)指出，對(duì)于進(jìn)入財(cái)政部的PPP示范項(xiàng)目，并不是高枕無憂，“畢竟財(cái)政部對(duì)于PPP示范項(xiàng)目一直維持著‘有進(jìn)有出的原則?！?/p>

有消息稱，2017年4月，財(cái)政部金融司副司長董德剛在一次培訓(xùn)會(huì)上就曾公開表示，財(cái)政部將進(jìn)一步加強(qiáng)市場環(huán)境建設(shè)，將嚴(yán)格執(zhí)行PPP項(xiàng)目信息公開管理辦法，加強(qiáng)項(xiàng)目全過程信息公開，引導(dǎo)市場規(guī)范發(fā)展。

隨后，財(cái)政部PPP中心主任焦小平也在接受媒體采訪時(shí)表示，第四批PPP示范項(xiàng)目會(huì)在遴選標(biāo)準(zhǔn)、程序和辦法方面更加精準(zhǔn)和嚴(yán)密，盡可能體現(xiàn)各方訴求，不會(huì)盲目追求數(shù)量規(guī)模，把做“真PPP”放在第一位。