規范PPP發展防系統性風險

鄭旭

“進一步推進PPP規范發展工作，是落實中央關于防范化解系統性風險一系列決策部署的重要內容。”

作為一種創新的公共產品公共服務市場化、社會化供給方式，近年來，PPP（政府與社會資本合作）已成為地方政府極力推崇的改革與投資模式。然而，該模式在一路向前的同時，各種問題也隨之浮出水面。

7月31日，財政部“進一步推進PPP規范發展工作座談會”在京召開。財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌在會上指出，目前，一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式，變相舉借債務，導致債務規模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發點。為此，要按照中央有關要求，把防風險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務過快上升，堅守不發生系統性風險的底線。

史耀斌列出當前PPP不規范發展的四大問題，即支出責任“固化”、支出上限“虛化”、運營內容“淡化”、適用范圍“泛化”。而造成上述問題的原因，他認為既有相關各方觀念轉變不到位的主觀因素，又有地方政府融資路徑依賴的客觀因素。“規范發展是推進PPP事業可持續的基礎。只有做真正的、規范的PPP，才能為PPP發展注入持久的動力和活力。所以，不能只求速度、不求質量，否則可能會欲速則不達。”他說。

為此史耀斌強調，要按照風險共擔、利益共享、物有所值、績效導向的原則，在項目入庫、前期論證、政府采購、預算管理、績效監管、信息公開等方面，不折不扣地執行有關規定，堅持做規范的PPP項目。

單純解決融資難題非PPP初心

“當前PPP項目出現了變相融資等不規范現象，需要引起高度重視。”史耀斌指出，“我們推廣PPP模式的初心，是要推動公共服務領域供給側結構性改革，引入市場的機制和資源，提升管理能力，促進公共服務提質增效，而不是單純地解決融資難題。”

在歸納、總結PPP發展不規范問題時，他認為，一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。

同時，對PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規定，一些地方政府認識不到位，把關不嚴、執行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當地財力和支出責任測算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。

不僅如此，他還認為，PPP項目要以運營為核心，發揮社會資本的優勢，提高公共服務供給效率。但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方“一拍即合”，導致部分項目“重建設、輕運營”的傾向仍然嚴重。

值得一提的是，史耀斌指出，一些地方政府將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP，借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”，實現快速審批和融資，會繞過相關產業政策監管，影響宏觀調控效果。

對此，有業內人士就表示，由于PPP項目擁有一定的扶持政策，所以融資相對更為方便快捷，有部分開發商就會將純商業化的項目包裝成承擔了公共職能的PPP項目，例如該項目的主要內容就是住宅，但在申報時，開發商將項目描述成體育場館等公共運動類場所，同時在小范圍內配建住宅，這樣就能包裝成具有公共職能的PPP項目，從而更快獲得融資，但在實際建設時，開發商會將運動設施的規模相應減少，最終成為偽PPP項目。

把握PPP工作“四條線”

那么應該如何逐步解決現有問題，規范PPP發展？史耀斌認為，不能“眉毛胡子一把抓”。對此，他強調，下一步，各級財政部門在堅持規范發展的過程中，要重點把握好PPP工作的“四條線”。

一是要嚴控“紅線”。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時公開財政承受能力論證報告及有關數據。未按規定公開的，要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區，要進行風險預警。

二是要守住“底線”。要落實財預〔2017〕50號文要求，嚴禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目，不得安排財政資金。

三是要搭好“天線”。要全面了解掌握本地區PPP項目總體情況，對項目總量、財政支出責任總額及占比、規范實施情況等做到“心中有數”。這里的項目不僅包括入庫項目，也要包括未入庫的項目，真正做到全口徑統計。

四是要明確“界線”。對于不屬于公共服務的純商業化項目，以及僅涉及建設、無運營內容的純工程項目，要準確界定，從識別、論證、入庫等環節嚴格把關，不能繼續任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。

史耀斌同時指出，進一步推進PPP規范發展工作，是落實中央關于防范化解系統性風險一系列決策部署的重要內容，必須要壓實責任、強化問責。對于借PPP變相舉債的項目，地方政府要承擔主體責任。

他強調，要強化財政部門管理責任，認真履行物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購管理、預算資金管理、政府債務管理等部門職責，明確PPP不規范操作的負面清單，逐級細化責任范圍和責任主體。

把“真PPP”放在第一位

盡管PPP發展目前還存在不規范問題，解決問題還需要突出重點、抓住關鍵，但史耀斌認為，要看到PPP發展總體形勢是好的。

“在當前嚴控地方政府債務風險的形勢下，部分地方政府和市場機構對PPP發展前景擔憂，認為政府付費類PPP與政府購買服務一樣，都屬于被政策限制的范圍。事實上，中央始終將PPP定位為一項長期性、系統性的改革，當前提出的一些政策要求，是對短期內一些錯誤認識和違規行為的修正，有利于PPP事業的長期、健康、可持續發展。”史耀斌說。

為此，他強調，應當抓住當前的發展機遇，繼續堅定不移地推進PPP工作，進一步取得更大成績，發揮更大的效益。

據《民生周刊》記者了解，此次座談會之前，財政部等19個部委已經聯合發出關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知。

按照通知要求，項目申報篩選注重激發市場活力，激勵先進地區，突出行業破冰和引領帶動效應，優先支持民營企業參與的項目，優先支持國務院確定的推廣PPP模式成效明顯市縣的項目，優先支持環境保護、農業、水利、消費安全，以及旅游、文化、教育、體育、健康、養老等幸福產業的項目。

通知還要求已納入全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得采用建設—移交（BT）方式實施，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

通知強調，此次示范項目申報要求每個省份申報項目數量原則上不超過60個，各行業部委申報項目數量不超過5個。各省份以及各相關行業部委應于2017年8月25日前，提交書面申報報告和申報項目清單，并同時完成線上申報，逾期不予受理。

一位多次參加過財政部PPP示范項目評選的專家在接受媒體采訪時透露，財政部第一批PPP示范項目30多個，第二批為200多個，第三批為500多個，第四批的示范項目數量應該還會繼續增加。

盡管業內對第四批PPP示范項目數量增加的預期持樂觀態度，但也有觀點指出，對于進入財政部的PPP示范項目，并不是高枕無憂，“畢竟財政部對于PPP示范項目一直維持著‘有進有出的原則。”

有消息稱，2017年4月，財政部金融司副司長董德剛在一次培訓會上就曾公開表示，財政部將進一步加強市場環境建設，將嚴格執行PPP項目信息公開管理辦法，加強項目全過程信息公開，引導市場規范發展。

隨后，財政部PPP中心主任焦小平也在接受媒體采訪時表示，第四批PPP示范項目會在遴選標準、程序和辦法方面更加精準和嚴密，盡可能體現各方訴求，不會盲目追求數量規模，把做“真PPP”放在第一位。