宋彥成：警惕對特色小鎮的污名化

宋彥成：警惕對特色小鎮的污名化

宋彥成，方塘智庫文旅中國研究中心研究員

特色小鎮的風潮正盛，當其被描述為變相的地產狂歡，反思的聲音也隨之出現，其投資屬性被弱化，質疑不斷。然而，在最初甚至有一種導向或誤會，認為特色小鎮是破解城鄉發展問題、推進新型城鎮化的不二法門。

對于特色小鎮的認知目前來說的確千人千面，其肇始于浙江，便有浙江的模式，浙江當初提出特色小鎮是因為“塊狀經濟”和區域特色產業發展遭遇瓶頸期，而自2016年以來從國家層面來推廣特色小鎮，其初衷是為新型城鎮化尋找一種模式，顯然并沒有示意中國新型城鎮化的推進唯此一途。

特色小鎮既然作為新型城鎮化的有益實踐，其本身還是為實現人的城鎮化以及完成空間載體的現代化。因此，值得我們反思的是特色小鎮的路徑和模式，而不是特色小鎮對于中國新型城鎮化的戰略價值。

對于特色小鎮來說最重要的生產資料就是土地，而現在需要防止的是僅僅帶來經濟收益，或是為了經濟收益去擠壓公共利益。在我們看來，這就需要強調特色小鎮既有投資屬性，又有公共屬性，警惕對其污名化的先驗性思維的形成，甚至直接忽視其對中國經濟新常態下發展模式有益探索的戰略價值所在。

特色小鎮不是新型城鎮化的全部

我國人口多、底子薄，人均資源有限，在推進城鎮化過程中，面臨著人多地少、資源緊缺、環境脆弱等諸多問題和矛盾。城鎮化道路的選擇，不能再像過去那樣走高消耗、高排放、城鄉分割、缺乏特色的城鎮化老路，應樹立可持續發展理念，推行緊湊型、集約型、生態型城鎮發展模式，努力提高資源、能源、土地等利用效率，形成資源節約、環境友好、低碳發展、經濟高效的城鎮化發展新格局。

當下，我國城鎮體系在逐步完善，以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次的城鎮體系已經初步形成，特別是城市群發展取得了積極成效，中西部地區一些密集的城鎮群地區也在迅速發展。但是，由于戶籍制度、城鄉二元結構等因素限制，城鎮化水平仍然較低，城鎮化過程中還積累了一系列矛盾。

在國家層面，特色小鎮就是在“促進經濟轉型升級，推動新型城鎮化和新農村建設”的國情現狀中提出，而新型城鎮化和建設新農村的提出是針對大城市惡性膨脹、城鄉差距過大等“大城市病”的一劑良方。

在最近由清華同衡規劃設計研究院舉辦的第五屆清華同衡學術周“產業引領特色小鎮健康發展”專題分論壇中，國家發改委發展規劃司城鎮化規劃處處長相偉指出：新型城鎮化的首要任務是有序地推進農業人口市民化，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化；其次是合理引導10億左右城鎮人口的空間分布，在“十三五”規劃中將形成“19+2”的城市群格局，到2020年大概有74%的城鎮人口分布在這些城市群中；之后是同步推進大中城市與小城鎮的發展，最后才是推進城鄉發展一體化。

在其看來，特色小鎮不是新型城鎮化的全部，甚至也不是新型城鎮化的核心。不是所有地方都適宜去建設特色小鎮，其選址應在中心城市周邊以及至少300萬以上人口的城市周邊或具備特殊資源的小（城）鎮。而這樣的考慮是出于對中心城市的市場與資源的利用，整體作為都市圈的組成部分。

還有人指出特色小鎮的選址主要應在東部地區，這是出于經濟基礎與產業類型的的考慮。在第二批特色小鎮推薦工作中，我們注意到，特色小鎮的指標在全國各省數量不等卻無一遺漏。畢竟，特色小鎮作為新型城鎮化的有益實踐不但是要推進城鄉一體化發展，同時也是在促進東西部地區各類要素的交流。

需要遵循市場驅動的理念

城市群的建設需要中小城市的發展，但是從1997年停止設市以來，我國城市數量一直保持在660個上下，在此之間城鎮化率實際上是從30%到了57%，顯然與國外的城鎮化發展速度相比遠遠不足。

因此，發改委開始積極推動設市的進程，而其數量的增加，將帶動我國中小城市的快速發展。此外，中國目前有2.1萬個建制鎮以及1.2萬個鄉，其平均常住人口在8000～10000之間。

從國外成熟的城鎮化國家的發展軌跡來看，比如在法國，其當前面臨的重要問題是小城鎮在面向消亡。那么，有朝一日中國是否也同樣難逃其命？就此，相偉指出，對于中國來說為了解決這一問題，應對的辦法就是有重點地發展小城鎮，而重點在于有特色，這就是特色小鎮的來源。

此外，城鄉關系作為城鎮化或者現代化的一個重大命題，推進城鄉發展一體化，使得我國城鎮化率達到70%，那么未來將有10億城市人口，4億～5億的農村人口，在空間上如何分布？

在城鄉一體化的發展進程中，實現鄉村聚落的現代化是戰略選擇之一，而特色小鎮其本身也是為實現人的城鎮化以及完成優質空間載體的具體實踐之一。

根據我國的實際來看，未來人群將有序分布在超大型城市（城市群）、區域性中心城市、地級市、縣城、鄉鎮、村莊以及特色小鎮等空間載體內。而特色小鎮這種聚居狀態應該是完整的市鎮體系必不可少的一部分，其“宜居、宜游、宜業”的屬性將與大城市空間區別開來。

但是，結合特色小鎮的國家戰略定位來看，其本身不完全是浙江意義上的以特色產業和新興產業為核心的平臺，也包括特色小城鎮，只不過，在新的發展背景下，特色小城鎮的發展也應尊重市場驅動的理念。

從實踐層面來講，發改委實施“千企千鎮工程”，就是通過搭建一個“一網一庫（物聯網和信息庫）”的新平臺，來實現企業和城鎮結對子，用市場化的機制來開發特色小鎮。

特色小鎮的戰略價值再認知

特色小鎮作為中國新型城鎮化發展進程中優化空間布局的重要載體之一，作為城鄉一體化發展以及地方治理實踐的重要組成部分，對公共屬性的堅持是重要任務，其次是在市場機制之下的投資屬性。在此背景下，如何更具體和細化地理解特色小鎮對中國轉型的綜合價值，需要我們認真梳理，并在實踐中不斷總結經驗和教訓，以保證特色小鎮的建設發展可持續，并在最大限度上避免資源浪費和歷史文化資源的破壞等。

目前，就特色小鎮的綜合價值，我們基本的判斷至少包括：

其一，特色小鎮是有效推動城鄉統籌的有效載體。隨著城市發展規模擴大，城區與郊區之間的交通負荷過重，勞動力從鄉村到城市單向化轉移，同時城市郊區化現象嚴重，郊區基本生活配套設施不足，導致嚴重依賴于城市或市中心來滿足工作、生活與娛樂的需求。同時，從歷史根源來看，從“鄉土中國”向現代化都市逐步發展過程中離不開小城鎮，費孝通先生還用“人口蓄水池”來形容小城鎮的人口截留作用。

而特色小鎮作為一個優質的人居空間，通過在其所在地疏解一部分市民來此常住，并匯聚村落中人，農轉非，就地實現人的城鎮化，帶動城鄉統籌發展，并促進生產要素有效流動和配置。

其二，推動縣域經濟轉型升級的資源配置平臺。在城市群的建設過程中，縣域經濟和中小城鎮的發展至關重要，運用市場化的機制打造特色小鎮，推動產業和人口集聚。特色小鎮從一開始就是開放式的與國際化的，尤其是嵌入到產業鏈當中，至少在產業鏈環節上是作為對縣域經濟發展提供資源導入和產品輸出的配置平臺之一。

其三，作為旅游目的地與集散地的特色小鎮。特色小鎮的文旅功能已成為標配，因此通過挖掘在地文化資源，帶動全域旅游或塑造周邊文化旅游產業生態，以此激活或聯動分布在其周邊的主打旅游業態的鄉村或其他景區景點。如此，將其作為一個集散平臺，既是目的地，也是集散地，這也是特色小鎮對區域文旅產業發展的獨特價值體現。

其四，特色小鎮也是推動地方社會治理創新的有益探索。特色小鎮這種聚居狀態對于傳統城市與鄉土社會聚居狀態無疑會產生改變，作為不再屬于村落化或鄉土社會中的人口結構，也非完全意義上的城市陌生化人口結構，對其在新型城鎮化進程中的基層社會治理將會產生新的命題，仍然需要加以探索。

總之，中國特色小鎮的故事已經展開，其目標是明確的，只是在達成目標的過程中，會出現一些問題，面對這些問題的出現，我們一方面需要從政策導向、行業監督、投資引導、文化保護等方面做出規范甚至約束，以最大可能確保特色小鎮的發展在一個健康的道路上前進。但是，也不能因為一些問題的出現，全面否定特色小鎮建設的戰略價值和實踐價值，可以想象，在未來的中國市鎮體系當中，一定包括大量的特色小鎮，也將是人口和產業集聚的優質的空間載體構成。