貧困地區產業扶貧為何容易失敗

賀雪峰

中國正在開展大規模的扶貧攻堅，以爭取在2020年前消滅貧困。當前，中國的貧困人口主要集中在“老少邊窮”的14個連片山區，貧困人口5000萬左右。一般觀點認為，減貧的主要辦法是發展生產尤其是發展產業，但隨著城市化進程的加快，城市提供了大量二、三產業就業機會，農業產業占GDP的比重越來越小。靠發展產業解決農村減貧問題，可能使產業投入低效、農民獲利有限，反而達不到扶貧效果。

今年4月，筆者到西南Y縣和P縣調研，看了幾個產業扶貧的點，更加深了我對產業扶貧的擔憂。

兩縣產業扶貧的對策相似，主要是兩方面：一是招商引資，流轉土地，調整產業結構，從而帶動農民致富，其中的理想辦法是“公司+合作社（基地）+農戶”，由公司帶動農民致富；二是鼓勵農戶提高農業投入，搞多種經營，變種糧食作物為經濟作物。兩方面的對策用一句話說，就是通過調整傳統農業產業結構讓農民脫貧，簡稱產業扶貧。

正是產業結構調整讓我有了熟悉的感覺。上世紀90年代在全國農村調查，連續20多年反復聽到關于農業產業結構調整的失敗案例。

農民要致富僅靠種植糧食作物和小規模經營是不可能的，必須種高價經濟作物，這就要調整產業結構。而我國的國情是，農村人口占總人口的一半以上，耕地接近20億畝，農產品供給能力極強，高價經濟作物會有大量農戶種植，使得市場供過于求，反而出現高價經濟作物賣不出去、種經濟作物不如種糧食作物的現象。

因此，農戶種植經濟作物追求高價是要冒風險的。若地方政府替農戶作主，通過政府投入鼓勵農民調整產業結構去種經濟作物，風險就更高。最近20多年來，我在全國各地農村調研，時常聽到有農戶因政府推動產業結構調整失敗而去找政府的。

當然，中國也有產業結構調整成功的例子，尤其是通過政府推動形成區域優勢，又與當地自然條件結合起來的，這樣的產業結構調整成功率更大，比如贛南臍橙、湖北潛江小龍蝦養殖。但這畢竟不具普遍性，如果地方官員乃至中央政策部門領導干部都選擇這些成功的地方考察，就有可能受誤導，以為調整產業結構成功是大概率事件。因此就有了運動式的政府推動的產業結構調整。

這些產業扶貧大部分失敗了。下一任地方政府往往只認為前任政府選錯了項目，然后另選項目進行新一輪產業結構調整，接著就是新一輪失敗。如此往復。

當前全國有400多個貧困縣，國家扶貧攻堅戰略中相當一部分資金是用于產業扶貧，這些貧困地區引入資本，鼓勵農戶流轉土地加入新產業發展。如果將當前全國400多個貧困縣調整產業結構的目錄拿來比較，會發現各地重點支持的產業項目很相似，往往是茶葉、柑橘、獼猴桃、枇杷、蘋果、西瓜、桃、梨、荔枝、蔬菜、食用菌等。

在農產品包括經濟作物市場需求相對固定的情況下，增加農產品的供給，不僅很難賺錢還會增大風險，可能造成農業收入下降。如此一來，地方政府試圖通過發展產業讓農民脫貧，卻可能浪費了國家資源，還讓農民受到損失。

當前全國貧困地區試圖借國家扶貧資源的投入，支持產業調整，筆者認為這必須謹慎，充分考慮風險因素，不能一扶了之、不顧效果。（作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任）