完善江蘇城鄉發展一體化體制的對策建議

完善健全城鄉發展一體化體制是當前全面提升城鄉發展一體化水平的重中之重。江蘇的城鄉一體化發展雖然領先全國，但仍然存在許多不足。研究完善加快城鄉一體化發展的體制機制，對加快江蘇的城鄉一體化發展具有重要意義。

一、江蘇城鄉發展一體化的現狀與問題

區域發展存在差距。一是農業勞動生產率偏低導致城鄉差距明顯。據調查，江蘇農業現代化水平不高，農業勞動生產率僅相當于工業的1/4，遠低于二、三產業的勞動生產率。據2010年數據顯示，江蘇城鄉收入比達到2.52：1，而通常國際公認城鄉居民收入比應低于1.5：1。近年，江蘇城鄉收入比仍有2.39：1，區域城鄉發展一體化水平差異明顯。二是城鄉二元結構形成了“重城輕鄉”的經濟社會發展格局。據統計，江蘇農林水事務支出占一般預算支出的比重常年低于10%，農村人均財政支出也遠低于城鎮。城鄉公共財政支出不均衡，加以省級以下財政轉移支付制度仍未健全等因素，加劇了城鄉發展一體化的差距及區域間公共服務的差異。

共同發展尚有阻礙。一是資源要素流動仍不順暢。據觀察，在江蘇制約資金、人才、技術等要素在城鄉間自由流動的影響因素較多，使得我省資源配置總體效率不高，其中較為突出的一點，便是農村財產處置市場化機制尚未建立，使得資本要素的流動受到了一定限制。二是城鄉發展一體化相關法規制度尚不健全。據觀測，江蘇不少地區有關城鄉發展一體化的法規尚不完善，在醫療、社會保障、教育等領域有關立法尤為滯后。同時，推進城鄉發展一體化和促進城鄉基本公共服務均等化等公共服務績效指標也未納入對各級政府考核評價的主要指標，使得地方政府對推進城鄉一體化發展缺乏積極性。

綜合治理面臨挑戰。一是城鄉生態環境和可持續發展面臨嚴峻挑戰。據觀察及相關統計資料顯示，江蘇的生態環境總體仍處在高污染、高風險階段，單位國土面積污染負荷較高，流域性水污染問題尚未根本解決，區域性霧霾污染亦存加重趨勢。二是社會管理體制改革滯后于城鄉發展新形勢。據走訪，當前我省基層政府職能缺位、越位等問題仍有出現，服務功能有待加強，公共資源配置不足、布局不夠合理，人口服務管理水平不高。總體而言，當前的基層行政管理體制與發達的鎮域經濟社會發展規模存在匹配錯位現象。

二、完善江蘇城鄉發展一體化體制的建議

改革農業生產方式，構建農民增收長效機制。一是以提高農業生產效率和增加農民收入為核心，加快農業轉型升級，深入挖掘農業內部增收潛力，創新農業經營體制，推進農村土地承包經營權流轉，積極培育家庭農場等新型農業經營主體，不斷增加農民工資性收入。二是大力發展高效設施農業，積極打造發展載體、建立健全農產品流通市場體系，鼓勵農業產業化龍頭企業采用價格保護、利潤返還、股份分紅等方式，帶動農民增收。三是大力發展農民專業合作、農村土地股份合作、農村社區股份合作等“三大合作”，引導農民試點以房屋、土地使用權、大型設施等資產進行抵押融資、入股分紅，增加財產性收入。四是不斷加大公共財政對農村的覆蓋程度，通過轉移支付加強對農民收入增長和社會保障的支持，提高補貼標準，擴大補貼范圍，建立涉農補貼穩定增加的長效機制。

構建統一市場體系，促進要素自由合理流動。一是清理和廢除影響城鄉統一市場和公平競爭的各種規定和做法，實行統一市場準入制度。應堅持市場定價原則，逐步建立農產品目標價格制度。二是全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，加快建立農村產權流轉和交易市場。建議在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，逐步形成統一開放、競爭有序、規范運行的建設用地市場體系。三是完善和規范土地租賃、轉讓、抵押二級市場。加快人力資源市場整合，統籌規劃建設公共就業和人才服務體系，促進城鄉公共就業和人力資源服務均等化。同時需進一步完善人力資源跨區域、跨行業流動的社會保險關系轉移接續辦法。四是試點發展農村普惠金融，深化農村信用社改革，加大對新型農業經營主體的金融支持，積極推進農房、農村土地承包經營權抵質押融資試點。

完善人口服務管理，實現基本公共服務均等。一是進一步改革完善人口服務管理制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。堅持尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進、存量優先、帶動增量的原則，針對近郊、遠郊和異地轉入等不同群體，分類有序推進農業轉移人口市民化。二是建立健全農業轉移人口市民化推進機制，鼓勵通過“三置換”等方式，支持農民持股、帶保、換房進城進鎮。三是創新人口服務管理制度，全面實施外來人口居住證制度，加快建立人口綜合信息系統，形成以常住人口為基礎的統計、考核、績效評價等經濟社會管理工作機制。四是優化城鄉公共資源配置，以健全農村公共服務投入機制為重點，統籌布局建設交通、學校、醫院、文化、體育等公共服務設施，進一步完善市政公用設施網絡，同步提升城鄉公共服務產品供給能力。

創新城鄉管理體制，推進治理能力現代化。一是加快社會管理體制改革，強化政府治理職能，引導社會各方面力量有序參與，進一步提高社會管理效率，增強社會發展活力。二是建議試點推進社會治理主體多元化，合理劃分政府社會治理和社會多元治理的范圍和權限，積極培育社會組織，探索政府提供社會管理和公共服務、多元社會主體自主發展和自我約束有效銜接的良性運行機制。三是建議嘗試推動社會治理重心下移，在全省范圍內逐步推行“政社互動”，明確行政權力與自治權利界限，促進政府管理與基層群眾自治有機銜接和良性互動，提高社會運行效率，激發管理活力。

強化環境保護制度，提升區域持續發展能力。一是堅持源頭嚴防、過程嚴控、后果嚴懲，實行最嚴格的生態環境保護制度。二是落實耕地保護責任，建立耕地保護補償激勵制度。三是強化主體功能區規劃定位和開發強度標準設定的雙約束，建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。四是擴大試點資源有償使用、生態補償和損害賠償制度，加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。五是完善重點生態功能區生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。六是實行嚴格環境監管制度，建立陸海統籌、江海聯動、河湖并重的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。

〔本文系江蘇省發展和改革委員會趙旻承擔的江蘇省社科基金重點項目“健全江蘇城鄉發展一體化體制機制研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華