共有產權住房能走多遠？

閔杰

建共有產權住房和降房價，這是兩個不同的命題。雖然共有產權住房價格也是整體房價的一部分，但對商品房價能有多大影響，還要看供應量的大小

一向被視為全國樓市調控政策風向標的北京市，在8月3日晚，又有重磅新規出臺。

由北京市住房和城鄉建設委等四部門聯合起草的《北京市共有產權住房管理暫行辦法》正式向社會公開征求意見。在此前限購、限貸、限離等一系列以“堵”為特點的政策后，拋出了一個面向剛需人群的“疏導”方案——共有產權住房。

有人對“共有產權住房”打了一個比喻，就像個人與政府合伙成立一家股份公司，雙方按出資份額各占相應比例的股份，但公司的管理和運營權歸個人支配，政府讓渡自己的使用權。5年之后，購房者可以繼續加持，購買房屋的完全產權，也可以上市交易，賣房提現走人。

“共有產權住房，是從住房供給的角度來建立長效機制的探索?！弊〗ú孔》空邔＜椅瘑T會副主任顧云昌告訴《中國新聞周刊》，從本質上看，共有產權住房是對已有保障房體系的規范和完善。

事實上，關于共有產權住房，本身仍存很多疑問：政府和個人各占一半產權，從制度設計上與1998年房改之前的“單位公房”很類似，這究竟是不是一種改革的倒退？在一線城市土地供應逐年縮減的前提下，共有產權住房能拿到幾成土地供應，對于整體房價的下降有多大影響？此前各類保障房制度，由于制度設計的不完善，很容易出現不公平現象或者陷入不可持續的境地。而這一次，共有產權住房能否承托住“長效機制”的期望，在實踐中能走多遠？

是保障房，還是商品房？

個人和政府“湊份子”買房的共有產權模式，并非北京的首創。

這種模式最早的探索者是江蘇省淮安市。回溯這項探索的源頭是在2007年，初衷是對“經適房”的建設和供應進行改革。比如，與“經適房”不同，建設用地由劃撥變為出讓、供應分配由政府包攬包辦變為政府和個人共同出資。

當時，淮安試圖通過這種方式來幫助那些既不符合保障房申請標準，又沒有能力買商品房的人解決住房問題。

2007年的背景是，全國多地城市房價已經開始快速上漲，廉租房體系剛剛開始起步，經濟適用房的弊端已經廣為人知，收入“夾心層”怎么購房的問題，開始逐漸浮出水面，各地也開始進行不同的探索。比如，北京在2008年推出了第一批“限房價、限套型”的兩限房，針對家庭年收入不超過8.8萬元的中低收入“夾心層”的購房需求。

在淮安市，這種探索最初被界定在保障房范疇，套型面積被限定在90平方米以下。購房人與政府之間的出資比例則根據購房人的經濟狀況分檔確定，有5：5、有6：4，也有7：3。

這種探索在當時頗具新意，比如，在銷售合同中約定產權份額、上市交易、收益分成等各方的權利和義務，在房屋所有權證上明晰各方共有產權份額。個人對自己產權部分可抵押、可繼承、可調增、可調減、可退出。

在淮安的方案中，也鼓勵個人增購產權。個人可以分期購買政府和企業產權，逐步形成完全產權，5年之內，政府和企業讓渡增值收益、租金和利息，按原配售價格結算；5年之后，按屆時市場評估價格結算，促進政府和企業資金及時回籠。也可一直自住不購買，5年之后，按照市場評估租金90%，繳納非個人產權部分的租金。

在淮安模式的基礎上，2014年4月，住建部召集部分城市在北京召開了一場共有產權住房試點城市座談會，北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個城市明確被列為全國共有產權住房試點城市。

在各地的探索中，對共有產權住房的定位，其實有細微差別，最核心的是，究竟納入到保障房體系，還是商品房體系？

比如，北京市在2013年推出了帶有共有產權性質的住房，命名為“自住型商品房”，這是計劃將共有產權住房打造成保障房和商品房之間的“過渡形態”。

而在四川成都，則明確規定，將以往的經濟適用房、限價商品住房等并軌管理，統一為共有產權住房，成為購置型保障房的主體形式。

在一些學者看來，共有產權住房有雙重屬性。中國房地產學會副會長、北京大學教授陳國強曾表示，共有產權住房中，個人持有的部分屬于商品房性質，而政府持有的另一部分屬于保障房性質。

但在顧云昌看來，共有產權住房就是保障房，“針對的需求人群和過去的經適房、兩限房是差不多的，都是中低收入家庭。盡管在運作上參照商品房，但仍然是帶有保障性質的。”

從住建部的角度，也一直想把共有產權住房納入保障房管理體系。住建部原副部長仇保興在2014年的全國兩會上表示，共有產權住房將先納入現行的保障房體系管理，此后將作為市場主體來供應。

還有不少人提出，共有產權住房和上世紀房改之前的“單位公房”很類似，也是由單位和個人分享產權，個人出售房屋由單位優先回購。如今推出的共有產權住房，是不是一種改革的倒退？

“把保障性住房用市場化的辦法來運作，實際上還是保障性住房，和市場化是兩個概念?！鳖櫾撇龑Α吨袊侣勚芸繁硎荆绻坎捎檬袌龌绞剑鲆暠Ｕ闲宰》?，那就是過度市場化。而共有產權住房，目的是增加保障房的供應量，解決大多數中低收入階層的住房需求，“把它看成是保障房的體系，就不會理解成是改革的倒退了?！?h3>制度設計上增強彈性

與以往經濟適用房、兩限房等相比，共有產權住房在制度設計上最大的特點是增強了市場彈性。

在以往模式下，保障房價格明顯低于周邊商品房，是因為政府讓渡了土地出讓收益，或者投入財政資金進行補貼，但由于產權是一次性交給購房者，為了避免購房者的謀利行為，設計了很多硬性規定，比如不能出租，5年內不能轉讓。但在實際操作中很難監管。

相比之下，共有產權住房的彈性明顯增強。比如，個人和政府的產權份額如何確定？北京市的《辦法》提出，參照項目銷售均價占同地段、同品質普通商品住房價格的比例確定。

“具體的份額比例應該根據不同地塊、不同項目來具體確定，應該是有彈性的。”顧云昌對《中國新聞周刊》表示，如果地塊在郊區、總價較低，個人出資比例可以高一點，所占產權份額也高一點。如果地塊位置好，總價較高，為了減輕購房者負擔，政府可以出資多一點，占有更多份額。

允許租賃是此類住房與其他保障房一個最大的區別。以往的經適房、公租房等保障性住房都是不允許轉租的，但共有產權房可轉租。

租金收益該如何分配？《辦法》意見稿對此明確：已購共有產權住房用于出租的，購房人和代持機構按照所占房屋產權份額獲得租金收益的相應部分。同時還要求，購房人應在市級代持機構建立的網絡服務平臺發布房屋租賃信息，優先面向保障性住房備案家庭或符合共有產權住房購房條件的家庭出租。

在共有產權住房的退出和上市方面，也增加了市場因素?！掇k法》意見稿提出，共有產權住房購房人取得不動產權證滿5年的，可按市場價格轉讓所購房屋產權份額。

但《辦法》對轉讓對象做了嚴格限定。同等價格條件下，代持機構可優先購買，繼續作為共有產權住房使用；代持機構放棄優先購買權的，購房人轉讓對象應為其他符合共有產權住房購買條件的家庭。

“共有產權住房北京方案最大的特點是，對未來房租收入和房屋溢價怎么處理，界定得更清晰一些?！蔽覑畚壹腋笨偛煤皶煾嬖V《中國新聞周刊》。

在顧云昌看來，這樣的做法，既保證了共有產權住房在保障房體系內不斷循環使用，又兼顧了購房者適當的增值收益，“購房人買房也是一種投資，投資的部分也需要保值增值，但政府補貼的部分不能平白無故地享用。”

國務院發展研究中心研究員劉衛民認為，政府和購房家庭之間是雙向選擇，可自由退出，政策彈性高，可操作性強。

對既有保障房制度的糾偏

北京推出的共有產權住房，嚴格意義上來說，并非一個“新物種”。在很大程度上是從自住型商品房演化而來。

2010年5月，北京市拍賣了房山區長陽半島的一塊土地，與之前的“招拍掛”不同，這塊土地的拍賣采取了“限房價、競地價”的方法。中國鐵建集團拍得這塊土地，將未來售價限定為每平方米12500元，在當時，周邊樓盤的價格在每平方米14000元左右。由于明顯的價格優勢，這個樓盤銷售火爆，1594套住房，參與搖號的人數達到9011人。

這個項目可以看作是北京市最早的自住型商品房，只不過在當時還沒被正式命名。但限制條件已經明確：搖號購房，自拿到房本之日起5年內不得出租出售。

2013年10月23日，北京市住建委、北京市發改委、北京市財政局、北京市國土局、北京市規劃委發布《關于加快中低價位自住型改善性商品住房建設意見》。

這份意見為“自住型商品房”大致劃了幾條紅線，比如，在套型和建筑面積方面，以90平方米以下為主，最大套型建筑面積不得超過140平方米；在售價方面，原則上按照比同地段、同品質的商品住房價格低30%左右的水平確定。對于房屋的再次出售，規定原則上5年內不得轉讓，5年之后轉讓的，如有增值，應當按照屆時同地段商品住房價格和該自住型商品住房購買時價格差價的30%交納土地收益等價款。

這份意見并沒有對“自住型商品房”進行定性，但實際上是從最初的保障房范疇中劃了出來，成為介乎保障房與純商品房之間的一種形態。

但在顧云昌看來，自住型商品房的定位和規則制定都是不清晰的，“什么叫自住型商品房？立足點還是商品房，但又不讓出租和轉售。”

北京市在此次共有產權住房《辦法》的征求意見稿中，也提及了和自住型商品房的承接關系，“共有產權住房是對原自住型商品房政策的進一步調整、優化、升級、規范，今后不論從建設品質、管理水平、供應規模上均會進一步提高?！?/p>

而與更早期的經濟適用房、兩限房等保障房相比，共有產權住房的最大區別，在于試圖堵住套利漏洞。

自從經濟適用房出現后，一直飽受詬病，原因有兩個：一是出現了部分“開著寶馬住經適房”的現象，在資格審核方面存在尋租空間，最典型的莫過于鄭州二七區房管局原局長翟振鋒一家，用8個身份證在經適房項目——蘭亭名苑小區擁有20套住房。

而比審核疏漏更嚴重的問題是，隨著房價一路上漲，利用保障房謀利的現象比比皆是。

盡管這類保障房也設置了5年的禁售期，但在解禁后，由于有房人已經擁有了完全產權，即使在補繳了土地收益差價后，購房者仍然一倒手就能獲得原房價的幾倍收益。

“在以往的模式下，如果房子的所有權全都歸于購房者，實際上就相當于讓這部分購房者占了其他購房者的便宜。”上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡曾撰文稱，自從1998年房改以后，各地建設的經濟適用房很大程度上都是獲得了各種各樣的收稅減免，但是最后的收益卻歸于房產所有人，無論是對政府還是對其他納稅人，多少都是不公平的。

“經濟適用房由于政策不完備，權利義務關系不對等，在事前審核和事后交易都出現了很多不公平現象?！鳖櫾撇f，最后導致的現象是，“誰買了經濟適用房，誰占便宜。”

“在共有產權模式下，由于設置了政府優先回購，即使房屋增值，購房者也只能拿到部分產權的增值收益。而且目前全國一二線城市房價得到平抑，未來兩三年會保持價格穩定的走勢，甚至可能穩中有降，利用共有產權住房牟利的現象應該很少。”胡景暉對《中國新聞周刊》表示，在現有制度設計上，做了比較多的事前明確和預防手段。

“除了全國通行的經濟適用房，北京還自創了兩限房、自住型商品房，名目很多，但不夠規范?！鳖櫾撇嬖V《中國新聞周刊》，過去的保障房，很多權益不夠明晰。而共有產權住房，在產權界定方面很清晰，在退出機制，在租金分享和再上市的收益分享劃分上也很清楚，“是一種升級版的銷售型保障房制度”。

這次能走多遠？

近期，圍繞著讓房子歸回居住屬性，各地都出臺了一系列政策。比如，上海在出讓土地時，采取“只租不售”模式。廣州則推出“租售同權”，明確租房者子女可就近入學等“同權”措施。

不論是上海的“只租不售”，還是廣州的“租售同權”，以及北京的“共有產權住房”，在一些研究者看來，一個共同的政策出發點是：意在加快構建租售并舉的房地產長效機制。

“未來的保障房體系中，租賃型的以公租房為主，銷售型的以共有產權住房為主。”顧云昌認為，經過了過去多年的發展，現在更清楚地將這兩種模式表達出來，建立保障房的長效供給體系。

不過，共有產權住房能否承托住“長效機制”的期望，仍然存在不少挑戰。

在前述傅蔚岡所寫的文章中，他認為，政府之所以要摒棄以前的保障房模式而推出共有產權房，一個重要原因在于，政府沒法享受房地產市場上漲所帶來的收益，導致在投入上缺乏可持續性，最明顯的莫過于以租賃為主的廉租房或者公租房項目，“政府用于建設住宅的成本過于巨大，每年的租金收入完全彌補不了巨額建設成本，甚至連利息支出都不能覆蓋?！?/p>

胡景暉告訴《中國新聞周刊》，在共有產權住房的模式下，政府既能分享出租收益，也能分享房屋增值帶來的收益，有利于后續保障房建設的投入。

在不少業內人士看來，推出共有產權住房，實際是政府在吸取以往保障房的教訓，試圖在解決夾心層住房問題的同時也能夠兼顧土地出讓收益。

除了這一層雙重考慮之外，北京市在《辦法》征求意見稿中，還提出了另一個雙重考量，即希望共有產權住房，能“充分發揮改善民生和房地產市場調控雙重作用”。目的就是希望能夠抑制投資投機性購房需求，平抑房價。

“北京推出這個方案是在中央提出‘房子是用來住的，不是用來炒的這個大背景下提出來的。”我愛我家副總裁胡景暉告訴《中國新聞周刊》，另一方面也基于以往的經驗，“北京前幾年推出的自住型商品房，在平抑房價方面起到了一定作用?！?/p>

“從北京市之前的自住型商品房的經驗來看，能夠比較有效的平抑房價，這是經過市場檢驗的?！焙皶熣f，雖然影響房價的因素是綜合性的，但整體來講，北京房價在上海和深圳房價快速上升的時候，相對平穩，這和當時自住型商品房的供應有很大關系。

在他看來，共有產權住房最根本的出發點是，通過政府讓渡一定的土地收益，在土地出讓環節，從根上相對平抑房價，“因為政府出讓了一部分土地收益，房屋開發成本會降低，售價也會降低，是為了照顧相對中低收入階層的購房需求?！?/p>

但在顧云昌看來，這個訴求存在不確定性?！肮灿挟a權住房和降房價，這是兩個不同的命題?！鳖櫾撇嬖V《中國新聞周刊》，現在一般談論的房價，主要是商品房價格，商品房價能否下降，主要是看供求關系，如果土地供給一直減少，而需求一直很旺盛，什么價格都降不下來，“當然共有產權住房價格也是整體房價的一部分，但對商品房價能有多大影響，還要看供應量的大小?！?/p>

對于共有產權住房的未來，另一個值得擔憂的問題是，在一線城市土地供應逐年減少的情況下，共有產權住房能拿到幾成土地？

公開資料顯示，北京市從2011年開始，已經連續六年下調土地供應量，而且實際完成量又要再打折扣。

2014年北京市計劃供地總量為5150公頃，實際完成建設用地3161公頃，只完成了計劃的61.4%；2015年，北京市計劃供地4600公頃，實際完成2300公頃，完成計劃的50%；2016年則更低，計劃供應4100公頃，但實際上只完成了18.2%。

在今年2月通過的《北京市2017年國有建設用地供應計劃》中顯示，今年北京市計劃供應3900公頃，相比2016年又計劃減少200公頃。其中，住宅用地下降更快，2016年，北京住宅用地計劃供應數量為1200公頃，而2017年計劃住宅用地僅為610公頃，其中單列自住型商品房用地83公頃。

“政府一定要從大數據中提煉出來購買共有產權住房有多少需求，每年需要提供多少土地，這些是能夠測算出來的。”顧云昌表示，如果保障性住房供應量比較多，當然有助于價格的平穩，但是如果整體土地供應量小，商品房價格還是會不斷上漲，二者的土地供應需要兼顧，“未來北京市土地供應要增加，一是新增土地要增加，另一個要通過城市更新來挖掘資源，這恐怕是供給側改革的重中之重。”

在顧云昌看來，共有產權住房辦法，主要針對的是特大城市和大城市，在一些中小城市沒有實施的必要，也不具有推廣的價值，“在一些中小城市，房價相對合理，購房者也不愿意購買這樣的房子。要么由政府提供公租房，要么直接購買商品房?！?/p>

而對于北京而言，共有產權住房面世后，基本宣告經濟適用房、兩限房和自住型商品房都將退出歷史舞臺，“存量的經濟適用房和兩限房要規范化管理，新建的銷售型保障房都會是共有產權住房，這是未來的方向?！鳖櫾撇f。