北京西城區評估“法治GDP”

徐天

北京西城區的法治評估，被認為開啟了法治評估的2.0時代，即從原來的法治政府評估，擴大到了覆蓋范圍更廣的法治建設評估

不久前，北京市西城區委邀請中國政法大學的課題組，對西城區的法治建設進行了第三方評估。評估不僅涉及法治政府，也包括黨委依法執政、人大依法履職等多個方面。

用承接了這個課題的中國政法大學法治政府研究院副教授曹鎏的話說，這個評估開啟了法治評估的2.0時代。“從法治政府評估變成了法治建設評估，且委托第三方，勇氣是很值得肯定的。”

目前，評估體系已有初稿，雙方正在進行討論，這無疑是一個摸著石頭過河的過程。

法治政府得分率81.13%

課題是從2016年開始談的。

在此之前，曹鎏和國內其他地市以及北京市其他區多多少少有過一些合作，也曾承接過評估項目。她深知，地方黨政一把手對于法治的重視程度，決定了地方法制辦的地位，也決定了這樣的評估是否有意義。

一位地方政府官員和她談及評估時，說希望通過評估，來證明法治對于推進地方政府建設到底有什么樣的必要性。曹鎏對此有些無奈。“黨的報告中已經明確提到，法治是治國理政的基本方式。（但在一些地方）還要通過課題研究來證明源頭問題。”

該地方政府法制辦的負責人也頗為無奈地告訴她，他們的存在十分尷尬，因常常提醒領導這個事情違法，那個事情不能做，法制辦的地位有時很尷尬。

和西城區接觸的時候，曹鎏也有一些顧慮。不過，她的顧慮很快就被打消了。

早在2016年9月，西城區委就曾明確提出，要“努力使西城法治建設走在全市法治工作的前列，成為法治中國首善之區的示范區”。

西城區相關負責人告訴曹鎏，既然國家提出了2020年基本建成法治政府的目標，就有必要通過每年的評估，給西城區做一個“法治水平”體檢，直到2020年，看看西城區的法治水平，能否達到率先基本建成法治政府的目標。

這位負責人說，他們希望第三方介入，不是評估底下的職能部門、街道，而是評估區一級本身。除此之外，也想通過包括法治政府評估在內的全方面評估，了解西城區下一步的法治建設應該怎么做。

最終，西城區委和中國政法大學法治政府研究院簽訂了合作協議。項目小組由曹鎏牽頭，顧問是中國政法大學終身教授應松年、中國政法大學副校長馬懷德，以及中國政法大學法治政府研究院院長王敬波。課題組成員主要由法治政府研究院的師生組成，另外還有審計署、中央黨校的兩名長期關注評估指標體系的專家。

2017年1月，項目正式啟動。從1月到6月，項目組率先研發了西城區的法治政府評估體系，采集數據，得出結論，并出具評估報告。在這次總分為800分的評估中，西城區得分率為81.13%。

今年4月，項目組又啟動了西城區法治建設評估指標體系的研究。相較法治政府評估，法治建設評估體系覆蓋面更廣，包含了五個一級指標，除了已經做過評估的、與法治政府相關的依法行政這一指標外，還包括了依法執政、人大依法履職、司法機關依法獨立公正，以及法治社會建設這四個一級指標。

國家對法治政府的建設有一個明確的目標，即2020年基本建成法治政府。但對法治社會、法治國家的建成時間沒有那么明確，根據中國法學會編寫的《法治中國建設問答》，法治社會形成時間大約是2030年前后，法治國家建成時間則與中國到2050年達到中等發達水平總目標的時間大體同步。

曹鎏介紹，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的具體目標，就是要“黨委依法執政、人大依法履職、政府依法行政、司法公平正義、社會平安和諧”，課題組也是圍繞這個目標，設計了西城區法治建設評估指標體系。

因為是首次進行法治建設評估，權重方面尚無法完全把握，因此每一個一級指標都設置為100分，總分500分。不同一級指標下有多個二級指標和三級指標，權重不盡相同。

這五個一級指標中，頗受人關注的，是依法執政這個一級指標。

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調“依法執政是依法治國的關鍵”。這些年來，學界也不斷發聲，認為光靠法治政府依法行政是不夠的，關鍵是黨委依法執政。因此，這個一級指標的評估對象，就是與項目組簽約合作的西城區委。

根據研究，這個一級指標下設定了4項二級指標，17項三級指標。這4項二級指標就是考察西城區依法執政的4個維度，分別是黨的領導體制（20分）、依法執政的方式（35分）、依規治黨的方式（30分）、領導干部運用法治思維和法治方式的能力（15分）。

以依法執政方式這35分來說，下面有5個三級指標，包括黨委依法決策制度建立情況（12分）、黨委法律顧問制度建立情況（4分）、黨務公開規范開展（7分）、問責情況（8分）、區委工作報告中是否涉及法治建設內容（4分）。

每個具體的指標都設立了扣分標準，有的靠網上搜索公開數據可得結果，有的則需要西城區提供書面文件或書面數據進行佐證。

例如問責情況，即2016年西城區黨委是否存在被追責情況，包括“責令書面檢查”“給予通報批評”“調整處理”等，一旦發現有一例，就扣除8分的全部分數。

目前，因法治政府這個一級指標已單獨評估完畢，其他四個一級指標及下設的二三級指標，雙方還在探討之中。

根據此前已經完成的法治政府評估來看，曹鎏認為，無論是他們從公開渠道搜索到的數據，還是西城區提供的數據，最終得出的評估結果基本貼近真實和客觀。

評估結果發給了西城區及職能部門、街鎮后，扣分所涉單位基本沒有提出異議，“有點出乎我的意料，他們都比較服氣。”

曹鎏將西城區的配合解釋為西城區委出面的緣故。她認為，西城區委、西城區政府在評估中的高位協調，是評估的數據采集能順利完成的主要原因。

法治政府的評估分報告已經完成，據曹鎏介紹，西城區已經就此報告開了常務會議，討論報告扣分項，要求整改。課題組也正在觀望，看報告是否真的能起到相應的督促作用。

其他四個一級指標的數據采集工作也會在近期開始，并于10月前后得出最終結果。

標準統一的難題

在《中國新聞周刊》列席的一次該評估體系研討會上，數名專家都提到評估標準的設立問題。

針對某一項指標，國家有一套標準，北京市另行一套標準，到西城區本身，還有一套標準。按照什么標準來判斷指標完成與否，是一個問題。

對此，項目組提出“從高從新從嚴”的要求。

評估標準的設立還引發了另一個問題，即首善之都的一個行政區，或者某一個地級市，從依法執政、依法行政角度來說，它的自主性有多大？

曹鎏解釋說，無論是依法執政還是依法行政，主要看建章立制情況和落實情況。建章立制多數都按照上級標準來執行，實施也按照文件要求來實施。從這個角度來說，地方的自主創新空間很小，法治建設也面臨著動力不足的情況。

法治建設評估本身也同樣存在這個問題，即自下而上的模式，遠不如自上而下的模式推得開。

國內各地方的法治程度不同，要建立一個普適性的法治建設評估標準，顯然是困難的。而從一個區入手，進行小范圍的法治建設評估，則更為可行。

在最初對外公布的法治建設評估指標體系中，有四份調查問卷，分別調查領導干部法治素養和法治能力、公民法治素養、西城區法治建設社會公眾滿意度，以及西城區法治建設專家滿意度。

怎樣評價領導干部法治素養和法治能力，是一個難題，目前國內也沒有一套完整的評估體系。

曹鎏認為，這種評估，很難落到實處，但又是必須進行評估的。調查問卷如何能科學到監測出答題者的能力和素養，顯然是個難題。在西城區的法治社會評估標準中，也只能先用三個三級指標（內容包括是否建立憲法法律學習制度、法律知識考試制度實施情況、違法情況），來進行探索。

“這三個觀測點，距離對真實狀況的獲取，還有很大的提升空間。”曹鎏說。

“我們的想法是，今年先做起來，評估一下，之后再進一步完善。指標體系總會一年年進行修改，會逐漸發現更合適的觀測點。”用曹鎏的話說，法治建設評估指標體系的設立，形式意義大于實質意義。目前，社會上普遍強調法治政府，但這離真正的法治建設還是有一定的差距。評估法治建設，尤其是黨在法治建設中的作用，則可以成為推進法治建設的真正抓手。

在此前的研討會上，中國政法大學副校長馬懷德也表達了類似的看法。他認為，經濟是靠考核GDP來推進的，法治建設也需要靠考核黨委領導推進的法治GDP來推進。“這樣才能實實在在地落實。”