換了局長的FBI，還會和特朗普接著斗嗎？

于海洋

新任FBI局長雷和特朗普的關系像一曲危險的探戈，既取決于兩個人的個性，又取決于白宮和FBI兩個機構相互碰撞的制度和慣性

當地時間8月1日，美國國會參議院以壓倒多數票，通過了克里斯托弗·雷擔任新一任美國聯邦調查局（FBI）局長的任命，特朗普也盛贊他是這一職位的完美人選。

特朗普的樂觀可能來得太早了點。殊不知這位律師出身的局長背后，是國會中一幫決心拿“通俄門”打垮特朗普的議員。

雷的上頭是超級神經質、非得下屬公開獻媚才“龍顏大悅”的總統，前面是本該替FBI遮風擋雨卻寧可失寵也要自保的滑頭司法部長塞申斯，手下則是一群為老領導科米抱不平并且在后者遭撤職后仍然夜以繼日調查特朗普“通俄門”的憤懣特工。

在嫌疑之時處嫌疑之地任嫌疑之職，按道理講，秉持公心去辦事是最明智的選擇。但今日美國政治的大氣候、華府的中氣候再加上局里的小氣候，卻如積薪煮沸之爐水，刀槍相向之戰場，慢說公心，就連何為公何為私都分辨不清。扳著指頭數數，FBI自成立以來的前8任局長中，還真難找出哪位一上任形勢如此公這般窘迫的。

雷該如何辦？特朗普又該如何辦？他們間的關系像一曲危險的探戈，既取決于兩個人的個性，又取決于白宮和FBI兩個機構相互碰撞的制度和慣性。

不同的局長，相似的政治履歷

克里斯托弗·雷畢業于耶魯大學法學院，在司法部任職多年屢破大案后，升任至小布什政府的助理司法部長，主抓刑事犯罪。2005年，他卸掉公職，在華盛頓與人合伙開了律師事務所，直至前局長科米被屈辱性解職。

雷的履歷，是經典版的FBI局長履歷。自1993年路易斯·弗里接任局長以來，從羅伯特·米勒、詹姆斯·科米，再到雷，這4名局長，全部都是法學院畢業，然后進入司法部工作或擔任聯邦檢察官，得大佬提攜嶄露頭角后再到企業（大都是跨國大財團）增長見識，最后成為職業官僚，淡化黨派色彩，登頂FBI的顯赫高位。

FBI的局長多畢業于幾大法學院，有三個理由可以解釋：

第一，FBI本就是司法部下屬單位，學法律是專業對口。

第二，FBI的監察職能往往直接涉及權貴階層，為了避嫌，世家子弟很少廁身其中。而且，美國所有顯學中，法學對課業要求最高，小布什那樣的紈绔基本被阻擋在外，平民子弟中的精英分子如果無法直接攀附上政治世家，如羅斯福家族、肯尼迪家族、洛克菲勒家族、布什家族等，學法便是其仕途出頭最佳的道路。美國歷任45位總統中，有25位是律師出身，1776年建國以來的國會議員中，則有超過50%的人是律師出身，皆為明證。

第三，FBI的工作往往得罪權貴，沒有后援和幫手，局長位置是坐不穩的。美國司法和政治精英猬集在幾大傳統名校的小圈子里，給系出同門的歷任局長們以很豐富的政治資源。校友間的相互提攜、守望相助是這個圈子的常態。奧巴馬在芝加哥大學長期執教，剛丟官的科米局長從那里畢業；克林頓和希拉里從耶魯法學院畢業，剛就任的雷局長是他們的學弟。許多類似的例子并不僅僅是巧合。

FBI局長們大多有在司法部門和私營企業任職的經歷，這也和崗位需要有關。FBI局長由總統任命，不可避免地帶有政黨色彩，但其獨立履行職責且任期10年的“行規”，又賦予了該職位專業技術官僚的特征。

FBI局長實際上是在法律和政治意志之間走平衡木。要駕馭一個高度專業化的執法機構，不懂業務肯定會捅天大的婁子。因此，FBI局長必須在司法部、聯邦檢察官或FBI本部這三個密切關聯的崗位上有相當長的歷練，做出顯著的成績，才能勝任工作。路易斯·弗里是有名的反黑手黨專家，羅伯特·米勒年紀輕輕就偵辦了著名的國際信貸商業銀行（BCCI）“C追蹤行動”和洛克比空難案件，詹姆斯·科米是反槍支犯罪專家，雷處理過安然（Enron）公司破產案，都可以算作行業翹楚。

另一方面，能當局長的人又肯定不能僅僅是業務骨干而已。FBI的一個鮮明特征就是，副局長們往往都是幾十年在司法部內深耕，而局長大人卻都有離崗創業的經歷。這是因為在美國，如果要在司法部下轄各局當一把手，鮮明的黨派色彩固然要不得，和政治家走得太近也是大忌諱；但沒有大佬提名擔保，當一把手又不可能。于是，一個有成績又有雄心的中層官員，要想和那些貴人們建立真正的長期關系，除了正式辭職，出去當律師事務所合伙人或大公司高管外別無他途。

只有離開司法部的崗位，他們和政治家、大財閥的交往才是合法的，而一旦真搭上了關系，他們也就該重新回到司法體系內等待再進一步了。回顧1993年以來的幾任局長，他們能觀察到的政治伯樂往往都在私營部門工作時曝光出。雷就是在給新澤西州州長克里斯·克里斯蒂擔任合伙人的律師事務所任職時結下善緣的。

FBI局長們履歷的共性，其實是這個崗位政治人格的體現。在這個崗位上，不管你個性如何，不服從法律不行，不服務于政治也不行。二者有時是統一的，有時是矛盾的，局長們的前進之路則是在歷練如何找到其中的平衡。

FBI局長的位置畢竟太過顯赫也太過險惡，不是哪個政客都能搞得定的。一套約定俗成又完整豐富的履歷，代表的其實是職務門檻，過關者未必就能行，但過不了關肯定寸步難行。既然這些局長大人們是走差不多的路上來的，那么他們的行事思路也就不會差別太大。所不同的，只是技巧手法的高低而已。

共舞的敵人

一般而言，要從一大堆業務熟練的司法部中層官員中脫穎而出，比拼的當然是政治背景，但是提攜FBI局長們的政治大佬卻通常不是總統大人。這倒不是說總統無此意愿，而是因為在美國，總統和FBI局長的關系實在太富政治敏感性。

從歷史上講，FBI的第一位局長埃德加·胡佛，給總統和FBI關系上開了一個特別惡劣的先河，以至后來的總統大都對FBI局長心懷忌憚。

胡佛，這位FBI的終身局長，在美國政治史上堪稱黑暗與神秘的代表。雖然迄今為止沒有切實的證據，但所有人都相信胡佛手里掌握了他遇到的所有5位總統的黑材料與黑證據。美國參議院情報委員會1975年的調查報告證實，胡佛肯定替總統刺探過競選對手的機密。尼克松晚年回憶錄還證實，胡佛是肯尼迪遇刺案的知情人。沒有被證實的傳言則包括胡佛偷拍了富蘭克林·羅斯福總統夫人艾諾麗的裸照、暗殺夢露、勾結黑手黨等等。

FBI在相當長一段時間內服務于政治卻罔視法律，并由總統的寵物變成要挾總統的惡犬。這一歷史教訓嚇壞了總統，尼克松在胡佛死后馬上把FBI局長任期限定為10年。

從法律上講，美國聯邦調查局的職能和權力由一系列法規和文件決定，其中最主要的兩部分別是1935 年國會通過的《關于聯邦調查機構作用及職權的法案》及2008年最新版的 《聯邦司法部長對 FBI國內調查行動的指南 》。

美國法律明確規定了FBI的三項職權：普通犯罪調查、國家安全調查和外國情報收集。這些權力不但涵蓋范圍極廣，使FBI處于美國法律監管中最核心的位置，還有條文明確規定“根據犯罪和國家安全威脅的嚴重性 ， 情報的重大價值， 所選擇的調查方法具有必要的侵擾是正當的”。倒過來說，法律規定FBI采取主動出擊的辦法辦案；如果事后證明事關重大，那么FBI當初要是因擔心侵擾公眾（包括總統）而消極作為是要被追責的。

美國總統要么來自政治世家、要么與世家豪商關系密切。但這也意味著FBI的許多犯罪調查尤其是經濟犯罪調查會與總統牽涉極深，總統為此需要避嫌是很正常的事情。美國總統在國家安全和外交上權力又極大，世界霸主的地位催生了很多見不得人的黑幕，這又使得FBI在調查國家安全和反間諜反恐案件方面經常要觸動總統的逆鱗，為此總統還得避嫌。在一個政敵永遠拿放大鏡審視你的體系內，總統和FBI局長建立親密關系很不得體，也容易導致嚴重后果。

很清楚這一點的總統和FBI局長，往往會刻意保持那種冷淡的非直接的業務關系。事實上，按照制度和慣例，FBI局長的所有意見都有司法部長或總檢察長代為轉達給總統，雙方直接見面的機會其實極少。當然，像特朗普那樣非得和當時的FBI局長科米單獨吃飯的極端例子也不能算違反制度，但事實已經證明，這次見面效果糟透了。特朗普除了讓科米整理并公開了一份極不利于自己的備忘錄之外什么也沒得到，由此可知，雙方疏離的傳統其實是有道理的。

FBI局長畢竟是總統任命的，照理講，二者即便無須熱絡，但通過引薦的大佬居中調和，二者間保持一定程度的默契還是有可能的。在絕大多數情況下，二者的關系也確實是客氣、疏遠但合作的。不過，華府圈子競爭性的本質決定了，一旦某件大案被對手抓住興風作浪時，FBI廣泛而至關重要的權威是無法置身事外的。

且不說胡佛時代如何無法無天地操控5位總統，即便是胡佛西去，這個部門仍然在歷次美國政治風波中將總統們打得遍體鱗傷。水門事件當中，竊聽民主黨機密被發現的尼克松，不但派人安竊聽器被人抓了個現行，還被“深喉”曝光自1971年起就監聽安裝竊聽系統。那個神秘爆料的深喉就是時任FBI副局長的馬克·菲爾特。尼克松恨此人入骨，卻在此人后來陷入官司時作了對其有利的辯護，其中內情迄今無人能說清楚。

路易斯·弗里由克林頓任命，但他從不出席任何克林頓總統的聚會，并且支持獨立檢察官斯塔爾調查克林頓夫婦早年投資白水房地產公司的“白水門”事件，調查引發了萊溫斯基案后，是弗里局長本人在宴會上給窘迫萬分的克林頓總統提取了DNA樣本；羅伯特·米勒和老布什家族淵源深厚，算是歷任局長中較為圓滑者，但就是他和后來的詹姆斯·科米局長一道向小布什攤牌，明確表示如果小布什繼續延長遭人恨的情報收集法案，他們就一道辭職，這使當時沾沾自喜毫無準備的小布什大為震驚；同樣是這個溫和的米勒，在未告知小布什總統的情況下以不尋常的姿態介入一樁桃色事件的調查，最后把小布什最鐘愛的將軍彼得雷烏斯從他剛任命的CIA局長的位置上拉下來；至于科米，他在大選前和大選后左手調查希拉里右手調查特朗普的行徑幾乎同時讓兩黨抓狂，最后命運最慘也是意料中事。

非得決一死戰嗎？

FBI的局長們是服務于政治的，也是服從法律的。二者間的取舍有一個模糊的界限，但界限到底由總統劃還是局長劃，最能體現總統與局長間關系的實際張力。嚴厲的弗里劃了一條線，那就是法律，于是克林頓被釘上恥辱柱；世故的米勒劃了一條線，那就是政治，于是他最多是自己辭職，卻絕不會調查小布什情報收集法案是否違法。

如果說局長與總統的關系有什么底線，大概就是他們只會挑戰作為一個人的對方，而不能挑戰作為一項制度的對方。具體地說，每一次對決無論雙方初衷是什么，但結局應該是一個人出局或受傷，而不是總統制或FBI這個單位在政治體系內發生什么變化。

不太有政治智慧的科米挑戰了這個底線：他在大選時幾次三番調查希拉里，卻拿不出過硬的證據；他在大選后幾次三番調查特朗普，仍然拿不出過硬的證據。他同時對壘兩黨，更挑戰美國的競選制度。

從法律的角度想，科米是因為事關重大不敢承擔知情不告的罪名，凡有疑點必向民眾公布；但從政治角度看，一個掌握美國最多機密的資深探員如果連情報的挖掘前景都不能預期的話，如果一個局長遭遇難以把握的秘密必須公之于眾，并且還得讓社會自行腦補的話，那政治體系的穩定又從何談起。

更重要的是，盡管特朗普將科米撤職的理由是牽強的，但科米把備忘錄私自散布給記者的行為同樣是違規的。科米的問題在于他開了一個惡例，使FBI出現了凌駕于總統制（而非總統本人）權威的可能。這不是科米的本意，但他是一個沒有足夠政治判斷力，或者說是在洶涌的民意浪潮中喪失判斷力的人。

FBI局長要服從于法律，服務于政治，科米該做的是取舍，而不是徹底把后者摒棄。

接下來的問題是，雷履職之后“通俄門”將會如何發展呢？

實際上，雷和FBI所面臨的問題是如何維持和重建總統和聯邦調查局兩大制度的平衡，這種平衡被敏感的科米和神經質的特朗普共同破壞了，這種破壞對美國造成的消極影響可能更大。

特朗普是有牌的。如果說特朗普執政后用人有什么習慣的話，那就是他極端強調個人忠誠。他寧肯讓上千職位空著也要任命他心中的忠臣。雷不是他的第一選擇，甚至不是頭三個選擇；但他既然任命了，他一定獲得了某種暗示或承諾。這個承諾可能是雷給的，但更可能是那個推薦雷的共和黨大佬給的。

特朗普的第二張牌是他可以撤換塞申斯并更換新的司法部長。2008年《聯邦司法部長對FBI國內調查行動的指南 》中明確規定，FBI發起的涉及敏感事務的調查必須報告給司法部長，動用一定侵擾程度手段的調查要有司法部長或首席檢察官的批準。

也就是說，科米讓特朗普感到無法忍受的調查得以進行，是在塞申斯主動回避情況下由副部長（副部長是由專業官僚擔任而非政治任命）大筆一揮同意的。理論上，特朗普既然不在乎撤一個局長，那逼急了再換個部長也沒什么不行的。這種行為當然可惡，甚至會導致FBI相對獨立的完整監督權從此消失。但逼急了的特朗普是可能開這個惡例的，而這就等于美國法律監督制度的重新洗牌。

特朗普的第三張牌就是重啟對希拉里郵件門的調查。希拉里夫婦這輩子被調查無數回，幾乎沒有哪回能被證明是干凈的。民主黨今天之所以揪住特朗普不放，還不是因為覺得自己在這種事情上能擇干凈，但希拉里郵件門的要害不是她用私人郵箱處理公務郵件，而是她刪掉的1.5萬私人郵件中可能包含大量公務郵件，尤其是涉及克林頓基金會20億美元捐款到底有沒有黑幕的郵件。

只要這個調查進行下去，美國政治就可能進入一個雙輸的局面，政治動蕩和仇恨就可能失控擴散。雷愿不愿意承擔這樣的政治責任？反正神經質的特朗普是不在乎的。

當然，雷也是有牌的。特朗普已經以極為勉強的理由撤了一個FBI局長，他如果再撤一個，那么特朗普的政治局面將壞到難以想象，這是肯定的。特朗普是神經質卻不是沒腦子，他深知自己撤換一個局長后，看似威懾了對手，其實捆綁了自己。因此，雷是安全的，而且一段時間內肯定是空前自由的。這是他最大的依仗。

雷的第二張牌就是特朗普家族還有幕僚在通俄案中一系列不專業的操作。特朗普作為一個政治素人，他和他身邊的人實在有太多的課要補。但驟登大位的那份自傲已經使他身邊形成一種無法反思和糾錯的糟糕氛圍。弗林與俄國人有瓜葛，特朗普竟然為了他去找科米求情；小特朗普和俄國人聊大選竟然還有聊天記錄，特朗普找不到人求情只好用Twitter為其擔保；更別提塞申斯和俄國人有瓜葛，特朗普的寶貝女婿也可能有瓜葛。

目前已有的證據當然不能證明特朗普或任何人通俄，但足以毀掉他的信譽，透支他的名望，更足以形成足夠的壓力讓他神經質發作惹出新的麻煩。雷哪怕只抓住小特朗普的過錯，就足以向亢奮的議員交代了。如果他想繼續和總統的戰爭，那么他只要繼續刺激總統，向他的前任那樣表現出戰斗的姿態，就自然會有反特朗普陣營為他背書。

只有一個問題，特朗普和雷，繼續爭斗下去的目標是什么呢？是讓美國再生一個能夠決定總統去留、左右政治風向的超級情報機構，還是讓美國總統打破傳統默契下決心實施對FBI的徹底控制？這兩種可能都能找到制度和法律上的依據，也都具有現實性和操作性。但是這兩種可能性的任何一種一旦實現，憲政所必須的權力制衡原則都將徹底被打破。

“通俄門”是一個在兩黨廝殺紅了眼、民粹和精英撕破臉的特定情形下的特定案件。這種廝殺可能在人民歸于平靜后成為不愿提及的尷尬往事，也可能成為慣例傳統，使美國在政治激進主義的大道上一路狂奔。權力的制衡是一個每個人都不太滿意但都能接受的狀態，總統與FBI局長相互警惕、相互疏離。他們在跳一種復雜的舞步，但大抵上能共存合作。如果美國各界非把他們逼上決一死戰的戰場，那么最終的結果是一個局長或總統的下臺，還是總統制度或司法制度的徹底修改，誰又能預料得到呢？

（作者系吉林大學行政學院副院長、教授）