老年人專題詢問：修法的“先見之問”

喬駿

2015年6月17日下午，市人大常委會會議廳的氣氛比平日更加莊重，市民政局、市衛計委、市人保局、市發改委、市財政局、市規土局、市交通委、市教委等13個政府部門負責人正等待接受市人大常委會組成人員關于本市貫徹實施老年人權益保障法情況的專題詢問，民政、衛生、人保、發改委等與法律實施關系最為密切的部門負責人更是坐在了與市人大常委會組成人員面對面的位置。會議通過網絡進行文字和視頻直播。有15名市民參加了旁聽。14點30分，專題詢問準時開始。在兩個多小時的詢問中，18位市人大常委會組成人員和市人大代表將本市老年人最關心的問題坦率地擺在了相關政府部門負責人面前。

作為全國老齡化程度最高的特大型城市，上海在今后很長的一段時期內都將處于快速老齡化和深度老齡化雙重疊加的新常態。如何應對人口老齡化，是本市一項長期性、全局性的戰略任務，受到社會各界的高度關注。為了回應市民呼聲，本屆市人大及其常委會持續開展了一系列立法和監督工作，包括圍繞養老服務問題舉行專題審議，聽取和審議了市政府關于發展老齡事業的專項工作報告，制定《上海市養老機構條例》，開展老年人權益保障法執法檢查及專題詢問，修訂《上海市老年人權益保障條例》（以下簡稱條例）等。作為這一系列工作中承上啟下的關鍵一環，老年人權益保障法執法檢查及專題詢問具有非常重要的意義。此次專題詢問會成了“先進之問”，詢問會上委員、代表們所提問題精準，直擊老年人權益法的核心內容，切實反映了社會的呼聲，關乎老年人切身利益，客觀上為后續的《上海市老年人權益保障條例》（以下簡稱條例）修訂工作打下了扎實基礎。此次專題詢問所提出的的一些重要問題，正是后來條例修改所要解決和改進的方面，在兩年后回顧這場專題詢問，特別是對照其后修訂的條例，更能感受到本市老齡事業在市人大推動下所取得的長足進步。

共享——讓老年人更有獲得感，老年人優待成修法重點

沈志先委員在專題詢問中指出，對老年人給予社會優待，是老年人應當享受的法定權利，是政府應當履行的法定職責，是政府嚴格執法的重要體現，也是許多人大代表長期關注的問題。以乘車為例，山東省規定65歲以上老年人免費乘坐城市公共交通，不滿65歲按當地有關規定免費或者半價乘坐城市公共交通。上海是一個超大城市，在這方面遇到的困難可能要比山東多，但是山東在老年人優待方面的務實精神是值得我們借鑒的。上海在老年人優待方面，是否可以做得更好一點，更大氣一點？在擴大優待范圍，提高優待水平，讓老年人共享上海改革發展成果方面，政府又有哪些新的思考？

針對這一問題，市發改委表示其作為綜合協調、政策頂層設計的部門，在“十三五”規劃當中，對老年人優待已有方方面面的考慮，要把優待理念體現在各項公共服務當中。市交通委表示將盡可能將老年人乘車優惠的方案考慮得周全一些。市綠化市容局表示將根據整個城市的需要，進一步研究加大公園免費開放和優惠收費的力度。

老年人優待是條例修訂的重點，特別是建立與經濟社會發展水平相適應的統一的老年綜合津貼制度，對符合條件的老年人，按照不同年齡段提供涵蓋高齡營養、交通出行等方面需求的津貼，逐步提高老年人的社會福利水平。

2016年5月1日，上海老年綜合津貼制度與條例同步實施。該項制度體現了發展成果共享的精神，體現了進一步提升老年人社會福利水平的方向。把之前的老年人免費乘車政策改為給老年人發放綜合津貼，這對老年人來說，福利不僅沒有減少，而且擴大了覆蓋面，更加公平，還有利于減輕交通壓力、避免社會資源浪費，得到了各方面的廣泛認可。

創新——突破關鍵制度瓶頸，修法為醫養結合作制度設計

張麗麗委員在專題詢問中指出，老百姓特別關注醫養結合，但當前在護理床位上還存在供不應求的現象，政府還會有哪些安排？養老機構內設醫療機構和與社區衛生服務平臺的簽約機制如何進一步推進？高齡老人醫療護理計劃試點受益面還比較窄，如何加快探索的步伐？

市衛計委表示醫養結合是一個非常重要的問題，醫養之間密切配合、結合是政府各部門在這一兩年努力要解決的問題。關于護理床位的問題，市衛計委制定了上海市老年醫療服務體系的規劃，明確到2020年，全市護理床位數按照戶籍老人數的1.5%進行布局。要嚴格按照出院標準，對入住護理院的患者進行評估，根據評估來實施輪候、梯度醫保、及時轉院，保證床位的合理周轉。關于醫療機構的服務以及醫療機構的支付補償問題，希望建立一種機制，使得為養老機構服務的醫生得到合理的報酬，并吸引全社會的醫生關注養老事業。關于護理保險的制度，相關部門正在積極研究推進中。

針對這些醫養結合中的關鍵性難題，修訂后的條例作出了制度設計，包括對規定條件的老年人按照全市統一的標準評估其照料護理等級，探索建立符合本市實際的老年人長期護理保險制度，在市和區縣兩級層面制定養老服務人員隊伍建設的專項規劃、工作計劃和實施方案等。

從2017年1月起，本市在徐匯、普陀、金山三個區先行開展長期護理保險制度試點，明確60周歲及以上的職保退休人員或居保人員，本人自愿申請老年照護統一需求評估的，經評估護理需求等級為二到六級的，可以由定點護理服務機構為其提供相應護理服務，并按規定報銷護理費用。

整合——讓資源投入更有效率，修法搭建有關運作平臺

在專題詢問中，多位委員關心養老投入問題。吳堯鑫委員指出，全市60歲以上的戶籍老人有414萬，212.3萬在郊區，其中120萬左右在農村地區，所以對于農村地區的養老問題要引起各界關注，特別是城鄉之間的差距問題。薛明揚委員指出，政府對養老事業不是全部大包大攬，應該要分清責任清單，哪些是政府責無旁貸的，哪些是?；?，哪些是兜底線？龔梅華委員指出，涉老資金總量比較大，但是缺乏具體的標準，沒有統一的統計口徑，老年經費分散在全市的多個部門，整合性不夠強。

針對這些問題，市民政局表示2015年本市出臺了關于推動新型城鎮化建設、促進本市城鄉發展一體化的若干意見，體現了市政府對農村養老服務工作的重視，對指導和加強本市養老工作，引導社會關注和開展農村養老服務具有推動作用。同時為了進一步推進城鄉一體化發展，推動城鄉養老機構公共服務的均等化，本市擬定了養老服務補貼方案，將郊區農村低收入的老年人納入到補貼范圍，對本市80周歲以上、本人月收入高于本市低收入家庭標準但是低于本市上一年度城鎮企業月平均養老金的老年人，提供養老服務補貼，實現城鄉一體化。市財政局表示，本市按照老年人權益保障法將老年事業經費列入了財政預算，并且逐步加大對老年人的優待以及老年教育、老年事業的投入，建立了穩定的經費保障機制。未來本市各級財政部門仍然會將老齡事業發展作為公共財政支出的重點內容之一，根據老齡事業發展的需要繼續加大力度。

為了讓政府、家庭和市場等多元主體共同參與養老服務體系建設，修訂后的條例搭建了法治運作平臺，一方面強調政府在養老服務體系中的主導作用，另一方面進一步增強家庭贍養功能，同時注重發揮市場配置資源的積極作用，扶持社會力量提供公益性養老服務，以滿足老年人多層次、多樣化的需求。

回顧這次專題詢問，我們可以看到市人大常委會組成人員和列席的市人大代表以高度負責的精神，堅持問題導向，堅持監督與支持相統一，提出了有關問題。相關部門實事求是、真誠坦率地回答了有關詢問。在大家的共同努力下，專題詢問達到了應有的效果，而且要求后續的修法也對其作出回應，從而為人大常委會如何更好地綜合行使法定職權提供了鮮活的案例。