后發先至：四川司法體制改革有何秘訣

文_本刊記者舒煒

后發先至：四川司法體制改革有何秘訣

文_本刊記者舒煒

四川省高院院長王海萍在法官考試成都考區巡考。

7月17日上午，在成都召開的四川省委常委會議上，有一項議題是傳達學習全國司法體制改革推進會精神。這是十一屆省委領導班子經選舉產生后，有關司改的內容首次上了常委會議。此前，十屆省委多次召開相關會議審議司改方案，省委書記王東明多次聽取匯報并作出批示。

今年的全國司法體制改革推進會上，成都中院“靜默化監管”、樂山中院績效考核等改革經驗得到交流展示，并得到中央政法委認可。此前，四川的法官檢察官遴選工作還得到了中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱批示肯定。

此刻，距離四川的司法體制改革正式啟動已有一年多，自始至終貫穿著中央和省委的要求，也凝聚著全省政法人的心血。在2017年這個全面深化司法體制改革的“決戰之年”，四川瞄向了更高的目標。

1壓力？合力！

把時間撥回到去年3月30日，全省司法體制改革試點工作動員會議啟動前，王東明提出了幾個明確要求。其中之一是著力破解影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，努力形成可復制、可推廣的經驗成果，高標準、高質量完成改革試點任務。一年多下來，已到了檢驗經驗成果的時候。

“我們是第三批司法體制改革試點地區，其實就是最后一批，畢竟這項改革已經在全國普遍試點了。”四川省委政法委社改辦相關負責人表示，啟動之時，不僅廣東、上海等地的改革已出現階段性成果，第二批試點的江蘇、福建等地也已初露崢嶸。

四川此時的優勢是可以借鑒先試地區的經驗，但更面臨著時間緊、任務重的壓力。“司法體制改革是政治體制改革的一個組成部分，也是全面依法治國的一部分。”四川省委政研室一名干部表示，“如果沒有提高政治站位來理解和實施，不可能形成一個強大的合力，改革也無法順利推動?！?/p>

“在全國范圍來看，雖然中央明確了由黨委政法委統籌負責司法體制改革工作，但各省的力度不一樣，有些省份的司改工作由法檢兩家各自摸索，甚至都不一定同時進行。”上述政法委相關負責人透露，“在四川，省委政法委將司法體制改革作為一項重點工作來抓，全力以赴，真正起到牽頭作用?！?/p>

牽頭意味著責任，也意味著擔當。按王東明當時的要求，省委政法委要加強組織領導，把好政治方向，搞好統籌協調；省法院、省檢察院要切實發揮主體作用，省級有關部門要主動配合，確保改革各項工作積極穩妥、扎實有序推進。

上述負責人剛從全省司法體制改革的全面大督查現場回來，她記得很清楚，自己作為社會改革專項小組的聯絡員，先后參加了33次聯絡員會議。此外，各家分管領導出席的專題協調會也有21次，全體會議還有13次。

“開會是為了統籌調度改革進展情況和協調處理行管改革事項。此外，還專門抽調了省法院和省檢察院的干部一起工作，共同討論方案。省委組織部更是專門成立了干部五處，專門對接全省法院檢察院干部管理工作……”前述負責人表示。

今年1月，最高法院法官管理部部長陳海光等5人組成督查組，來川督查改革落實情況?！捌鋵嵍讲榻M來之前，都已經開始出成果了?！彼拇ù髮W法學院教授韓旭說。

韓旭是四川法官檢察官遴選委員會的專家委員之一，他告訴記者，去年有個省的政法委領導看到他朋友圈轉發的四川司改措施后，很感興趣。因為同為第三批試點省份，他們還特意到四川來學習了經驗。

督查組最終認定，四川司法改革工作雖起步較晚，但后發先至，已經走在了全國前列，取得了良好的效果。6月，最高法院與最高檢察院組成聯合督察組，由最高人民法院副院長李少平帶隊來川督察，再次使用了“后發先至”這個評價。

2定額？定心！

世間萬事，唯有改革最難。改革之事，無非人財物，人又是其中最為核心關鍵要素。按通常理解，法官檢察官員額制改革是對司法人員利益格局的重新“洗牌”，也被視為此輪司法改革中“一塊最難啃的硬骨頭”。四川司法體制改革啟動之后，首先就是要定額。

按規定，法官檢察官的最高入額比例應該在中央政法專項編制的39%以內。四川共有211個法院，是全國法院機構最多的省份，在改革之前，法官比例占到了編制的53.8%。誰上誰下？在定額上攻堅破難，成為當時最亟待解決的一大難題。

就全國平均數來看，要求基層員額法官人均辦案數不低于130件，但四川不少地方的法院早就大大超過了這個數，實行員額制之后，法官人數會比以前減少。“我們的案件數量在省會城市里排名第四，有些基層法院一名法官一年的案子在五六百件了?！背啥贾性赫尾扛刹刻幪庨L周斌以高新區法院為例，“十年前這里一年有2000多個案子，現在是3萬余件，每個法官該有多大的壓力？”

以案定額是中央確定的原則，四川在此基礎上，向基層和案件量大的法院檢察院適度傾斜。四川省高院政治部相關處室負責人透露，這一點受到過廣東等省的啟發。廣東省高院對案件量大的珠三角5市，核定員額占全省總員額的46%。

在第一批次的成都、樂山和巴中三地試點中，四川省高院從案件少的地區調劑了15名員額供成都使用，并授權各試點中院在轄區內優化調配。成都武侯區、樂山市中區的法官員額比例分別達到了43.25和37.8%。到去年下半年全省全面推開后，成都高新區法院員額比例更是超過了50%。

另一個硬杠杠就是全省各級法院、檢察院的在任政治部（處）主任、紀檢組長和機關黨委書記入額后，必須免除原有職務，到一線辦案。在檢察系統，有上述范圍內的80人因為入額，調整到辦案業務崗位，有的人還放棄了黨組成員的身份。一個很能說明問題的數據是，截止到今年5月底，全省超過三分之一的市檢察院辦公室主任空缺。

在省檢察院司改辦相關負責人看來，這體現了大家有積極投身辦案一線的使命感，也不忘大局觀。

法官進行入額宣誓。

分類管理后，法檢兩院的工作人員分為法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三類，司法輔助人員又包括了法官檢察官助理、書記員和司法警察?！昂芏喾ㄔ航洺Ｊ莾蓚€法官‘共用’一個書記員，遇到特殊情況，司法輔助人員短缺問題更加突出?！敝鼙蟊硎?。

所以，確定員額后更要穩定人心。尤其是過去的一些老法官檢察官轉為司法輔助人員后，存在個別情緒低落，難以管理和指揮的問題。對此，四川的辦法是雙管齊下?！耙皇亲龊盟枷牍ぷ?，二是讓法官檢察官對他們有一定的考核任務?！笔∥ㄎ尾肯嚓P處室負責人表示。

成都市雙流區法院黨組成員、政治處主任陳紅是一名資深法官，這次她沒有入額，卻經常給一些干警做工作：“權責是對等的，你不辦案自然不能入額。入不入額，都要照樣做好自身的工作?！?/p>

最終，全省法官、檢察官員額分別控制在了32.86%和33.34%，低于中央規定比例。省高院一名老法官說，強調“未入額法官檢察官不能獨立辦案”，這是司法責任制的必然要求，即真正讓素質高的人進入員額，在一線辦案。

3考場？戰場！

2016年5月和9月，四川法院、檢察院系統15000余名考生分兩批走進布置規范的考場，接受員額法官檢察官遴選的第一步考驗。

在西南財經大學的成都考區第一批考試里，頭戴月子帽的莫雪特別顯眼，這名成都中院民二庭的法官是由人攙扶前來參考的。和莫雪類似的是武侯區法院行政庭的郭佳，雖說考試次日就是預產期，但她還是不想錯過這次機會。

莫雪說：“雖說以后還有入額機會，但首批的意義非凡嘛?？紤]再三，還是來了。”一名50歲左右的法官直言，考前有些緊張，因為沒有真題可以練手：“這次三市共有1170名法官檢察官踴躍報名，比例達到1：1.26，肯定有人會被淘汰的?！?/p>

不過，在四川省高院院長王海萍眼里，實戰就是最好的真題。省法院的法官們記得她常掛在嘴邊的一句話：“入額不是待遇，進去后就得辦案?！?/p>

四川省高院政治部法官管理處負責人介紹，試卷按刑事、民事和行政分為三類，主要考大家的邏輯思維和分析適用法律的能力。“就全省兩次法官考試來看，平均分在82分左右，成都中院和大邑縣法院的兩名民庭法官均取得了98分的最高分。不過依然有20多人不及格，甚至有人過于緊張，題目都答漏了?！?/p>

上述那名50歲的法官則回憶，自己在考場上很緊張，當時一抬頭就看到了前來巡考的王海萍，于是更緊張了。

最終，莫雪和郭佳等人都成功通過了考試，完成了晉級員額法官的第一步。接下來，他們面臨的是考核這一關。按照方案，除了各級法院的院長、副院長通過考核入額外，其他法官都是“考試+考核”的方式。

考核怎么考？如何量化大家平時的工作成效？這也是很多人比較關心的。四川省檢察院研究室相關負責人介紹，考核采取素能考核、實績公示、民主測評方式，主要是對法官檢察官的司法能力、辦案業績、黨風廉政情況、職業操守、從業經歷等方面全面綜合考察，通過量化實績、民主測評、組織考核等方式進行評判打分。

在更早一些時候，省社會改革專項小組就這個考試和考核的比例有過爭議，此時全國還沒有統一要求。曾有人提出是不是像之前試點的北京等地那樣，考慮“三七開”，即考試成績只占30%。“光憑一次考試，可能無法檢測出法官檢察官的真實辦案能力，年輕人可能會更占優勢。”

最終，為在試點時盡量通過考試客觀量化考生能力，減少考核的主觀因素，把第一批試點的這個比例定為了五五開。到去年7月，孟建柱在全國司法體制改革推進會上做出明確要求：要以考核為主、考試為輔，既防止簡單地以考分劃線，又防止簡單地論資排輩。四川在全省推開時，最終確定了四六比例。

4遴選？進退

其實，四川省法官檢察官遴選委員會成立的時間是4月29日，比首批考試早了一個月，這個委員會由57名委員組成，省委政法委原副書記張建魁擔任主任。

“這里面，專門委員只有7人，分別是省委政法委、省委組織部、省法院、省檢察院等7個單位的分管領導。”省委政法委司改辦相關負責人用手指計起了數，“另外50人都是專家委員，省人大代表、省政協委員、審判業務專家、檢察業務專家各5名，法學專家、法律實務專家、律師代表各10名。

在首批試點時，遴選委員會花了6天時間對1019名法官檢察官逐一審核，每天不超過220人。

“到第二批遴選時，問題才真的來了，候選員額的人數過萬，如果沿用首批方法，那得需要60天。”一名委員回憶，“當時有人建議要不就簡單過一下得了，但委員會還是堅持要嚴格把關。最后，組織了40人分5個組來進行初審，另外17人集中復審。這種初審、復審銜接的審議模式也是全國首創。”

他舉例說，在一次審議中，由于成都市武侯區檢察院2名候選人綜合條件相差不大，各有特點，委員們對其展開了2個小時激烈的討論，最終一名候選人以微弱多數票入選。

“就是動真格的，投票結果現場統計、當場公布。在整個遴選過程中，大家因意見差異辯論多達數十次。”上述委員表示。

韓旭回憶，有的法院推薦上的入額法官差一年就要退休了；有的則推薦了剛具備法官資格不到半年的年輕人。這些都成為了討論的熱點議題。在他看來，遴選的重點是辦案實績，應該在這個基礎上好中選優。

另一名專家委員透露：“兩次遴選對黨組建議人選調整29人次，淘汰不合格人選8人，為的就是要堅守入額底線。”

縱有層層把關，依然還是可能會有漏網之魚。為此，省法院、省檢察院設立了舉報投訴電話。去年，巴中通江縣法院1名法官因不符合報名條件，入額后被取消資格的，就來自于這個舉報電話。

去年11月，省法官檢察官遴選委員會遴選出11212名法官檢察官。

5增權？增壓！

員額制負責落實“讓審理者裁判”，司法責任制則負責落實“由裁判者負責”。電視劇《人民的名義》里面，侯亮平在查歐陽菁財產時，需要檢察長季昌明批準。而今，涉及到財產方面的查封、扣押，檢察官自己就可以決定了。成都市檢察院一名檢察官表示：“以前，犯罪嫌疑人是否逮捕，我提出意見，然后報分管檢察長審批?，F在，大部分案件捕與不捕，我自己就能決定。”

今年6月，四川省檢察院完成了完善司法責任制的自查評估報告，其中提到將檢察長行使的138項權力授予檢察官行使?！斑@個授權比例達到了60%，意味著檢察長要交出自己六成的權力，正是要突出檢察官的辦案主體地位?！?/p>

有權必有責，失職必擔責。任何權力的行使，都必須以問責為前提?！霸俅騻€比方說，公訴延長審查期限的權力現在就交給檢察官了，免去了過去很多審批環節?！彼拇ㄊz察院司改辦干部梁山林說，“如果濫用，會受到嚴肅的追責。同時，檢察長有權對案件進行審核?！?/p>

在法院，這一情況也幾乎類似。“讓審理者裁判裁判者負責”的目標成為共識，各中基層法院都實現了法官自行簽發文書，除審委會討論的案件外，院庭長對未直接參加審理案件的裁判文書不再審核簽發。

對此，中國人民大學法學院教授湯維建表示，院庭長原來享有的案件審批權、文書簽發權等都被削減了，他們的權力被明文關進了權力清單、負面清單以及責任清單的籠子里。

院長和檢察長的權力被削減后，增加了對他們辦案的考核。在法院系統各地均明確了院庭長入額后的辦案指標，要求院庭長不僅要帶頭辦案，還要主動辦重大、疑難、復雜案件。省高院院長的辦案量要達到本院法官平均辦案量的5%，副院長、審委會專委、庭長的辦案量分別是10%、30%和50%。

“不能辦簡單案件來充數，尤其是院長辦案是要充分發揮他們作為優質審判資源的示范、領頭和表率作用。”周斌分析。

院庭長帶頭審案，對法官審理水平也提出了更高要求。為此，全省各級法院均加強了以法官為核心的審判團隊建設，明晰了團隊組成人員的職責清單，這樣將法官從事務性工作中解脫出來，專注于案件裁判。今年1到6月，全省法院人均結案同比增長31.27件，結案率同比增長4.03%。專家認為，這正是辦案質效得到提升的表現。

即便如此，由于立案登記制的推行，全省法院受理案件數量仍在不斷攀升。部分接受采訪的法院院長表示，面對嚴峻的人案矛盾，不能光靠加人增編的“添油戰術”，必須借助改革創新思維，一方面優化資源配置，不斷挖掘內部潛力；一方面依靠各地黨委政府，依托社會各方力量，促進矛盾糾紛多元化解。

“不能因為發了多少個文件，就認為司法體制改革告一段落了?！表n旭認為，“習總書記提出，要讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，這才是衡量改革成效的標尺?！?/p>

四川省委常委、政法委書記、公安廳廳長鄧勇表示，接下來要扎實推進以司法責任制為重點的司法體制改革，準確把握自覺對標中央、省委部署要求，認真梳理各項改革任務進度，緊緊盯住員額制、司法責任制、職業保障、內設機構改革等重點任務，不斷鞏固深化，努力解決制約司法公正的深層次問題。