權責發生制政府綜合財務報告應用需求探析

□常淑紅

權責發生制政府綜合財務報告應用需求探析

□常淑紅

對政府綜合財務報告應用需求的分析，既是政府綜合財務報告制度的邏輯起點，也是設計政府綜合財務報告編制方法與分析指標體系的基礎。政府綜合財務報告體系包含政府綜合財務報告、決算報告、財務狀況報告、績效報告、專項報告（如公共基礎設施運營狀況報告、國有企業股權投資運營情況報告）等多種信息，不同的報告使用者從自身信息需求出發，選擇自己需要的信息內容，實現不同的應用目的。

從我國目前的行政運行體制來看，報告信息使用主體至少包括各級人大、各級政府、政府債券購買人、評估評級機構、PPP項目合作方、納稅人及社會公眾等。由于政府報告使用主體的廣泛性和多元性，加之不同的報告使用主體關注的問題千差萬別，難以全面、詳細地一一羅列，下面以地方政府綜合財務報告為例，舉例說明不同報告使用者的不同信息需求。

一、人大審查政府預算需要的政府綜合財務信息

新《預算法》規定了各級人大預算審查的重點，除進行預算合法性審查、政策性審查外，還需開展合理性審查。如在審查“重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當”時，需要對政府綜合財務狀況進行綜合研判，對政府整體資產結構有基本的認識，判斷增加重點支出和重大投資項目會提高哪一類資金的比重，是對政府資產結構的優化還是惡化？又如在對預算安排舉借債務情況進行合理性審查時，需要了解債務余額、債務結構、償債能力、債務投向信息，分析舉債的適當性，判斷舉債是否合理，是否可待續，是否“代際公平”。

二、政府編制中長期財政規劃和年度預算草案需要的綜合財務信息

新《預算法》規定各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。建立跨年度預算平衡機制可同時實現財政穩定和逆周期調節兩個目標。在市場經濟條件下，政府為應對經濟的周期性波動而引起的財政收支波動，發揮財政資金的逆周期調節作用，避免波動危及社會經濟、政治穩定，在經濟繁榮、稅收增長，民間投資與消費需求旺盛時，充足的財政資金在保障公共服務支出后，既可設置預算穩定調節基金，也可將資金用于國有股權投資、債券投資，設立政府性基金，增加政府投資類資產，或者用于回購政府債券，減少政府負債。當經濟不景氣、稅收增長緩慢甚至減少，居民消費需求不足時，實施擴張的財政政策，通過減持國有股權和長期債權，將一部分投資類資產變現，或者增發政府債券，增加當年的可支配財力，彌補當年公共服務支出缺口。政府財政穩定能力和逆周期調節能力的強弱取決于政府持有財務資源的多少。財務資源越多，公共服務的持續穩定性越強，逆周期調節的能力也越強。

政府在編制年度預算草案時，可根據情況選擇編制赤字預算、結余預算或平衡預算。在編制中長期財政規劃時，也必須做出哪些年份安排結余、哪些年份安排赤字的選擇，除分析研判經濟、社會發展形勢外，還需要深入分析政府的財務資源和資產負債情況，了解貨幣資金、國有股權、長期債權債務等資產負債情況，以做出赤字預算或結余預算的合理選擇。

三、政府重大投資項目決策需要的綜合財務信息

由于重大投資項目資金投入量大，在進行重大投資決策時，政府除需考慮國家方針政策、經濟社會發展的需要外，還需考慮政府的綜合財務狀況，考慮重大投資對政府資產結構，對提升政府服務能力、運轉能力、市場調控能力等方面的影響。如重大投資需政府舉債解決資金來源，需要考慮政府未來的償債能力，考慮舉債規模與經濟發展規模是否相適應。同時，還要考慮重大投資對市場的影響，即考慮政府的重大投資是在逆周期調節市場還是在順周期加劇市場波動。

四、政府債券購買人做出購買決策和參與PPP項目的社會資本合作者做出投資決策時需要的財務信息

政府債券贖買人作出購買政府債券決策時最關心兩個方面：一是政府債券的收益水平，即債券利息的高低，二是債券到期能否收回本金，即債券是否存在風險。收益水平是政府債券票面公開標明的利率，可以直接獲取；而政府債券風險的評判需要對政府可用于償債的財務資源與負債水平進行深入的分析對比才能獲得準確可靠的信息。所以政府債券購買者對政府財務狀況的關注重點在政府的償債能力。而作為PPP項目合作人的社會資本所有者做出投資決策時，也需要通過政府綜合財務報告相關信息來分析政府資產負債總體情況，以判斷政府有無能力兌現與合作項目相關的財務承諾。

五、納稅人及社會公眾行使民主監督權利需要的財務信息

納稅人關注的問題主要是稅收負擔水平和稅收負擔的公平問題。稅收負擔水平取決于政府的運行成本和公共服務支出總規模，在公共服務支出一定的前提下，政府的運行成本越低，納稅人的總負擔就越輕。而稅收負擔是否公平的基本前提是納稅人作為社會公共責任的擔當者，所擔當的應該主要是當代公共責任，即當代人所享受的公共利益由當代納稅人負擔，未來的公共利益由未來的納稅人負擔，體現在政府綜合財務報告中就是公共服務性資產與負債是否對等。如果因資本性支出所形成的服務類資產遠大于留給后人的償債責任，則意味著加重了當代納稅人的負擔，對當代納稅人不公。反過來，如果服務類資產小于負債，則意味著留給后人的公共福利小于留給后人的償債責任，加重了未來納稅人的負擔。

社會公眾是社會公共服務和利益的享受者，關注財政資金是否得到了有效使用，既關注政府的服務能力，也關注政府的運行成本。在公共資源一定的條件下，政府運行成本與政府直接提供的公共服務是此消彼長的關系，即在政府財力一定的條件下，政府運行每多花一分，直接用于公共服務方面的支出就會相應減少一分，而作為社會公共利益的享受者，總是期望以最小的政府運行成本獲得最大的公共服務。

綜上所述，政府綜合財務報告至少需要滿足信息使用者關于政府償債能力、公共服務能力、市場調控能力以及政府運行成本、稅負是否公平等方面的信息需求。要滿足以上應用需求，政府綜合財務報告需要周密設計相對應的財務與非財務指標，并在每年編制的報告中完整、真實地披露這些指標的具體信息。

6月21日，長治市財政局舉辦了推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式專題培訓會。旨在動員相關部門加快PPP改革，做好工作。長治市財政局/供稿

作者單位：山西省財政廳

責任編輯：魏笑甜