優(yōu)化營商環(huán)境與行政執(zhí)法的法治化

張巍

[摘? 要]營商環(huán)境對一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。而提高行政執(zhí)法工作的水平是改善地區(qū)營商環(huán)境的關(guān)鍵。行政執(zhí)法水平影響著經(jīng)濟活動的成本和市場主體的信心。按照善治的思想來端正行政執(zhí)法理念，運用良法善治提高行政執(zhí)法效能，通過行政執(zhí)法的法治化推動營商環(huán)境建設(shè)，對于優(yōu)化營商環(huán)境將會發(fā)揮積極正面的作用。

[關(guān)鍵詞]營商環(huán)境;行政執(zhí)法;法治化

[中圖分類號]D09? ? [文獻標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）12-0036-04

近日，人民日報以“證沒辦下來，企業(yè)整沒了”為題，報道了遼寧省在優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)中所發(fā)現(xiàn)的一批典型案例。其中一個案例非常發(fā)人深思：某市某配件廠經(jīng)營者唐某在2003年辦理了企業(yè)改制、轉(zhuǎn)讓的所有合法手續(xù)，把企業(yè)從國有轉(zhuǎn)為了民營，并做了公證，但企業(yè)一直沒有更名。今年到工商部門辦理“五證合一”時因企業(yè)名稱帶有“地方國營”4個字，窗口人員告知其必須先注銷原企業(yè)，再重新辦理證照。唐某遂注銷了原企業(yè)，以不帶“地方國營”字樣的原名重新注冊了企業(yè)。再到稅務(wù)部門，又被告知，“原企業(yè)屬于國有”，必須按照現(xiàn)在規(guī)定辦理資產(chǎn)核算，才能辦理新的稅務(wù)登記。結(jié)果，老企業(yè)已經(jīng)注銷了、新企業(yè)資產(chǎn)又不能轉(zhuǎn)過來，好好一個企業(yè)無法正常生產(chǎn)經(jīng)營。76歲的唐某在有關(guān)部門跑了十幾趟，但問題至今沒有解決。“表面看，工商、稅務(wù)部門在辦理時都依法依規(guī)，卻把企業(yè)整沒了。”負責(zé)督察此事的省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局一位處長這樣評價此事。理論上來說，行政執(zhí)法過程中依法依規(guī)是法治的典型表現(xiàn)，而把“企業(yè)整沒了”卻是營商環(huán)境最惡化的一種表現(xiàn)。兩者之間絕對不應(yīng)該有交集存在。然而現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了這么典型的案例。結(jié)合上面的這個案例，我們不得不深切思考優(yōu)化營商環(huán)境需要什么樣的法治？行政執(zhí)法工作該如何法治化才能推動營商環(huán)境的優(yōu)化？本文希望能夠為找到問題的答案進行初步的探索，供讀者更深層次的思考。

一、優(yōu)化營商環(huán)境的重要意義

所謂營商環(huán)境是市場主體活動中的經(jīng)濟、政治、社會與法律環(huán)境的綜合反映，是市場主體從開辦、營運到結(jié)束各環(huán)節(jié)所處的環(huán)境和條件的總和，是市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動中資金、人力、時間與機會成本高低的表現(xiàn)。從2001年開始，世界銀行探索編制企業(yè)營商環(huán)境指標(biāo)體系，旨在評估各國私營部門發(fā)展環(huán)境。《2017年營商環(huán)境報告》統(tǒng)計并分析了全球190個經(jīng)濟體的營商環(huán)境，從中明顯發(fā)現(xiàn)了營商環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)性。

營商環(huán)境之所以影響經(jīng)濟發(fā)展，主要是因為在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)要素的投入與優(yōu)化配置是經(jīng)濟增長的主要動力。一個地區(qū)的經(jīng)濟要想取得快速的增長，就必然需要生產(chǎn)要素投入量的增加與質(zhì)的提升。除了土地以外，絕大多數(shù)生產(chǎn)要素是在市場間自由流動的，其流動所依循的標(biāo)準(zhǔn)是投入產(chǎn)出比，也就是單位生產(chǎn)要素能創(chuàng)造出最大的財富。投入產(chǎn)出比高的地區(qū)將吸引更多的生產(chǎn)要素，從而取得更快的經(jīng)濟增長。而營商環(huán)境的優(yōu)劣則直接決定了生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)出比，進而決定了經(jīng)濟增長的快慢。同時我們還要看到，社會的生產(chǎn)要素總量是有限的，在各個地域的分布是不均衡的，營商環(huán)境的差異決定了也加劇了這種不均衡，加劇了地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距，而這種差距又進一步惡化了落后地區(qū)的營商環(huán)境，從而形成了惡性循環(huán)。

以遼寧為例，在計劃經(jīng)濟的年代，遼寧是生產(chǎn)要素富集的地區(qū)。整個社會的結(jié)構(gòu)和運行模式也適應(yīng)當(dāng)時的生產(chǎn)方式，處于一種適合的營商環(huán)境當(dāng)中。因此遼寧的經(jīng)濟發(fā)展在計劃經(jīng)濟年代是非常耀眼的。然而，時過境遷，在市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟的必然趨勢面前，觀念體制上停留于計劃經(jīng)濟的遼寧營商環(huán)境惡化，時間成本、維權(quán)成本和不確定性成本急劇增加。這些成本讓資本、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素望而卻步，也導(dǎo)致本地的這些生產(chǎn)要素加速逃離，形成了生產(chǎn)要素的真空地帶，其結(jié)果必然是經(jīng)濟的大規(guī)模滑坡。專家學(xué)者明確指出，遼寧的發(fā)展關(guān)鍵在于市場的繁榮，在于民營經(jīng)濟的崛起，在于中小微企業(yè)的興盛。而無論是市場，還是民營經(jīng)濟、中小微企業(yè)，它們都需要良好的營商環(huán)境作為成長發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，對于遼寧來說，不斷提高和完善營商環(huán)境正是促進經(jīng)濟增長，重振昔日雄風(fēng)的重要抓手。

二、行政執(zhí)法工作對優(yōu)化營商環(huán)境至關(guān)重要

如上所述，營商環(huán)境對一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。而營商環(huán)境作為一個綜合性的指標(biāo)，是各種環(huán)境和條件的總和。面對林林總總的各方面工作，地方黨委政府作為主政者應(yīng)當(dāng)如何改善營商環(huán)境呢？筆者認為提高行政執(zhí)法工作的水平是當(dāng)前解決問題的關(guān)鍵。

行政執(zhí)法是指建立在近代國家立法、執(zhí)法、司法分立基礎(chǔ)上的，國家行政機關(guān)及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實施國家法律的活動。根據(jù)以上定義，行政執(zhí)法的范圍是特別廣泛的，涉及到社會生活的方方面面。本文從完善營商環(huán)境的角度出發(fā)，討論的重點是行政機關(guān)及公職人員監(jiān)督、管理和處罰市場主體過程中所涉及的行政執(zhí)法行為。

通過研究，筆者發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法工作對營商環(huán)境有著巨大影響，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.行政執(zhí)法決定公平有序的市場環(huán)境。營商環(huán)境的根基在于一個公平有序的市場環(huán)境。但是市場環(huán)境的塑造不能單純依賴于市場主體自身，因為市場主體天然具有利益最大化的沖動，并把它作為自己行為的依據(jù)。所以如果單純依賴市場主體本身，最終的結(jié)果是無序的、劣質(zhì)的競爭和壟斷的出現(xiàn)，是對營商環(huán)境的根本性破壞。為了避免這種局面的出現(xiàn)，市場經(jīng)濟活動需要政府的指導(dǎo)，而政府指導(dǎo)的重要方式就是通過行政執(zhí)法實現(xiàn)的。

良好的行政執(zhí)法就如同公平的裁判員，以法律法規(guī)作為比賽規(guī)則，監(jiān)督指導(dǎo)市場主體進行公平有序的競爭與合作。但惡劣的行政執(zhí)法對營商環(huán)境的破壞是災(zāi)難性的。可以想見，如果行政主體在行政執(zhí)法中敵視外來企業(yè)，偏袒本地企業(yè)，包庇甚至縱容各種非法經(jīng)營活動，或者存在越位、缺位、錯位的情況，經(jīng)濟活動中必然產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的結(jié)果，整個營商環(huán)境日益惡化，進而導(dǎo)致整個經(jīng)濟活動的凋敝。所以說，良好的行政執(zhí)法決定了公平有序的市場環(huán)境，為優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境奠定了根基。

2.行政執(zhí)法決定經(jīng)濟活動的成本。如前所述，投入產(chǎn)出比決定生產(chǎn)要素的流動方向，生產(chǎn)要素的流動方向則反映了一個地區(qū)營商環(huán)境的好與壞。所以投入產(chǎn)出比與營商環(huán)境之間是一種正相關(guān)的關(guān)系。投入產(chǎn)出比越高，營商環(huán)境越好。而經(jīng)濟活動的成本與投入產(chǎn)出比是負相關(guān)的關(guān)系，成本越高，投入產(chǎn)出比越低。綜合兩個公式，我們可以得出結(jié)論，成本與營商環(huán)境也是負相關(guān)，即成本越高，營商環(huán)境越差。

而行政執(zhí)法對經(jīng)濟活動的成本產(chǎn)生著巨大的影響，并且通過對成本的影響，進而影響到營商環(huán)境。因為行政執(zhí)法是行政機關(guān)對市場主體經(jīng)營活動的監(jiān)督、管理和處罰的行為，是發(fā)生在行政機關(guān)與市場主體之間的不對等關(guān)系。市場主體在接受監(jiān)督、管理和處罰的過程中，必然要花費時間成本、人力成本、機會成本和金錢成本。良好的行政執(zhí)法雖然無法完全避免這些成本的發(fā)生，但是仍然可以采取許多措施盡最大可能地降低這些成本。而壞的行政執(zhí)法根本不考慮市場主體的成本因素，隨意性地、經(jīng)常性地、非必要性地介入到市場主體的經(jīng)濟活動中，使市場主體不堪其擾。更有甚者，將行政執(zhí)法作為對市場主體進行“吃拿卡要”的敲門磚，極大地增加了市場主體的經(jīng)營成本，最終導(dǎo)致市場主體的倒閉或者逃離，即營商環(huán)境的極度惡化。

3.行政執(zhí)法決定市場主體的信心。市場活動是一個不斷發(fā)展變化的過程。市場主體本能地會關(guān)注和預(yù)測未來的變化，特別是營商環(huán)境的變化，并且做出最及時的反應(yīng)，這是市場主體的生存之道。市場主體的這種生存之道當(dāng)然也會反作用于市場和地區(qū)經(jīng)濟，這表現(xiàn)為市場主體對一個地區(qū)的信心指數(shù)。由于生產(chǎn)要素的投入與產(chǎn)出之間是存在時間差的。市場主體在沒有看到產(chǎn)出之前，敢于投入多少取決于他的信心指數(shù)。而千千萬萬市場主體的這種信心指數(shù)則決定著該地區(qū)現(xiàn)有的營商環(huán)境和未來的經(jīng)濟發(fā)展。

在影響信心指數(shù)的各方面因素當(dāng)中，一些是客觀性的，比如資源的發(fā)現(xiàn)與枯竭、公路與港口的開通、自然環(huán)境的改變等等。而在影響信心指數(shù)的主觀因素當(dāng)中，行政執(zhí)法占有很重要的地位。之所以把行政執(zhí)法歸類為主觀方面的因素，是因為行政執(zhí)法工作終究是靠人來完成的，而且行政執(zhí)法工作所依據(jù)的法律本身也是由人來制定和理解的。同樣執(zhí)行一項制度，帶有不同的心態(tài)，絕對會產(chǎn)生不同的結(jié)果。如果行政執(zhí)法中所秉持的是呵護市場主體健康發(fā)展的心態(tài)，那無疑將極大地鼓舞市場主體對未來成長的信心。如果單純是一種官本位的管理思想，甚至是利用權(quán)力榨取利益的思想，那將使市場主體對未來感到絕望，將導(dǎo)致一個地區(qū)的營商環(huán)境淪為一潭死水。

三、通過行政執(zhí)法的法治化推動營商環(huán)境建設(shè)

以上我們探討了營商環(huán)境的重要意義以及行政執(zhí)法工作對營商環(huán)境的重要影響。黨的十八屆三中全會的決定中明確提出了“建設(shè)法治化營商環(huán)境”的要求。在黨的十八屆四中全會上，中央又做出了全面推進依法治國的英明決策，全國范圍內(nèi)行政執(zhí)法的法治化水平有了顯著的提高，對于優(yōu)化營商環(huán)境發(fā)揮了非常積極正面的作用。然而在行政執(zhí)法過程中，對于如何理解法治，如何實現(xiàn)法治，還存在許多誤解和錯誤的做法。從本文開頭所提出的案例來看，建設(shè)法治化的營商環(huán)境仍然任重道遠。

從古希臘時代一直發(fā)展到今天，法治的思想源遠流長。在理論和實踐中，人們一直在探尋法治的真諦。曾經(jīng)，以德國為代表的“國家主義法治國”信奉國家立法者的權(quán)力至上，強調(diào)只要是立法者制定的法律，都必須無條件遵循，并以此界定法治。而這種“形式法治”為法西斯主義極權(quán)提供了滋生的土壤，導(dǎo)致了納粹德國的瘋狂。二戰(zhàn)以后，“形式法治”遭到揚棄，法治發(fā)展進步為“實質(zhì)法治”。在實質(zhì)法治看來，真正的法治需要具備兩個要素，即良法和善治。良法是體現(xiàn)公平正義的法律，善治是對于良法的善意應(yīng)用。如果只是單純以法論法，而不特別強調(diào)法對公平正義的追求，不強調(diào)法對于客觀規(guī)律的尊重和遵循，那么所得到的就不是良法。而在良法存在的前提下，還要自覺主動地以實現(xiàn)公平正義為目的，善于運用良法，以人為本，創(chuàng)造和諧，推動發(fā)展。非如此不能稱之為“善治”。也只有將良法與善治完美地結(jié)合在一起才能夠誕生出真正的法治。

以良法善治為基礎(chǔ)的法治對于營商環(huán)境來說至關(guān)重要。遼寧過去營商環(huán)境不盡如人意也很大程度上是沒有真正實現(xiàn)良法善治的問題。比如，過去不少的法律法規(guī)往往是從“怎么管順手，怎么管不會出亂子”的角度來制定，而不是考慮市場主體的需求，不是致力于推動市場的繁榮活躍，缺乏合理性、前瞻性和可操作性，離“良法”的要求還有一定距離。而一些職能部門在執(zhí)行法律法規(guī)的過程中，往往又失之于機械僵化，教條地“摳字眼”，不為市場主體多考慮，不為經(jīng)濟發(fā)展多考慮，不求有功但求無過;又或者抱著部門利益、地方利益不放，簡政放權(quán)雷聲大雨點小，憑借手中的權(quán)力與民爭利，吃拿卡要，作威作福，把企業(yè)看作是待宰的羔羊。這樣的執(zhí)法方式并不能體現(xiàn)出“善治”。缺乏了良法善治的支撐，雖然我們過去一直談法治，但我們的營商環(huán)境卻一直無法從根本上得到改善，“投資不過山海關(guān)”的帽子一直壓在我們頭上摘不下去。

那么應(yīng)當(dāng)如何有針對性地在行政執(zhí)法中實現(xiàn)良法善治，并進一步優(yōu)化我們的營商環(huán)境呢？筆者從以下三方面提出一些建議作為參考：

1.按照善治的思想來端正行政執(zhí)法理念。在黨的十八屆三中全會的決定中，黨中央第一次正式提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”從那時起國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化成為我們從事各項工作的一個基本的出發(fā)點。國家治理體系實際上就是良法的體系，而國家治理能力實際上就是善治的能力。兩者都可以歸結(jié)到“治理”這個理念上。筆者認為在行政執(zhí)法領(lǐng)域，在完善營商環(huán)境方面，把治理的理念真正落實是特別重要的前提。

過去在行政執(zhí)法領(lǐng)域，我們所秉持的是“管理”的思想。行政機關(guān)與市場主體之間是管理和被管理的關(guān)系。行政機關(guān)作為管理者，主要是從“怎么管順手，怎么管不會出亂子”的角度來進行行政執(zhí)法工作。而市場主體只能被動接受，既不能參與，也缺少互動，更談不上監(jiān)督。所以在管理模式下，市場環(huán)境看似按部就班，實則冰冷僵化，缺乏生機活力。而只有充滿生機活力的市場才能夠激發(fā)市場主體的創(chuàng)新熱情，才是我們所期望的營商環(huán)境。正因為如此，中央提出治理的理念，要求實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在治理中我們強調(diào)更多的自愿，更少的強制;更多的自治，更少的他治;寓管理于服務(wù)，以服務(wù)換服從。這樣才能最大限度地營造出優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境，促進經(jīng)濟的發(fā)展。為了實現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變，筆者認為我們在行政執(zhí)法過程中要逐漸樹立起人本的理念、法治的理念、服務(wù)的理念和互動的理念。

2.以良法為出發(fā)點規(guī)范行政執(zhí)法制度。如前所述，法治的前提在于良法的存在。所以我們需要強化制度建設(shè)，努力制定出科學(xué)合理的法律法規(guī)，建立優(yōu)化營商環(huán)境的制度根基。

筆者認為在創(chuàng)造良法，完善制度供給的過程中，我們要特別關(guān)注制度的科學(xué)性、實用性和人性化，把真正科學(xué)、實用、人性化的制度充足地投入到經(jīng)濟社會生活當(dāng)中，讓制度發(fā)揮“放大作用”，改變營商大環(huán)境大氣候。在這里，科學(xué)性是良法的基礎(chǔ)，實用性是良法的生命，以人為本是良法的靈魂。如果我們的制度供給能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)性、實用性和以人為本，那么我們也就為優(yōu)化營商環(huán)境找到了良法支撐。從遼寧來說，2016年底，遼寧省人大常委會通過了《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》。這是全國范圍內(nèi)首個省一級的關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)的地方法規(guī)，系統(tǒng)全面地提出了優(yōu)化營商環(huán)境的具體措施，為遼寧的營商環(huán)境建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

3.運用良法善治提高行政執(zhí)法效能。對于市場主體而言，時間就是生命，效率關(guān)系到它們的生死存亡。正是由于時間與效率在營商環(huán)境中具有舉足輕重的作用，因此行政執(zhí)法的效能也是衡量良法善治的重要標(biāo)準(zhǔn)。而提高行政執(zhí)法效能是一項系統(tǒng)工程，需要從立法源頭做起，直至監(jiān)督檢驗各個環(huán)節(jié)密切配合。

首先，提高行政執(zhí)法效能要從行政立法入手。立法工作是一項基礎(chǔ)性工作，也是提高行政執(zhí)法效能的根本。在行政立法方面，我們要用好用活手中的地方立法權(quán)。科學(xué)立法，學(xué)習(xí)先進國家的行政立法經(jīng)驗，實現(xiàn)立法模式上的創(chuàng)新和突破，增強行政立法的預(yù)見性和超前性，為行政執(zhí)法奠定良好的法理基礎(chǔ)。

其次，強化完善行政執(zhí)法體制機制建設(shè)。從精簡執(zhí)法部門入手，對各部門的職責(zé)進行全面清理，按照相關(guān)規(guī)定，核定“三定”方案，避免部門職能交叉重疊現(xiàn)象。健全執(zhí)法責(zé)任制，使權(quán)力與責(zé)任相一致。實行錯案追究責(zé)任制，保證行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。完善執(zhí)法評議考核制，將執(zhí)法單位落實執(zhí)法責(zé)任制情況作為單位年度績效考核的重要內(nèi)容。

再次，從培訓(xùn)隊伍入手，抓執(zhí)法人員綜合素質(zhì)，提高執(zhí)法人員的服務(wù)意識、效率意識。加強執(zhí)法人員政治思想教育。有計劃、有針對性地對執(zhí)法人員進行業(yè)務(wù)知識和法律知識的培訓(xùn)，將培訓(xùn)工作日常化、制度化，增強執(zhí)法人員依法行政的自覺性，提高執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量。完善行政執(zhí)法隊伍管理制度。加強執(zhí)法人員考核、任用、獎懲等制度建設(shè)。

最后，從執(zhí)法監(jiān)督入手，以監(jiān)督保障行政執(zhí)法效能的提高。一要加強和完善人大的外部監(jiān)督。二要加強和完善行政內(nèi)部監(jiān)督。進一步加強行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。三要加強和完善司法機關(guān)監(jiān)督。四要加強和完善社會輿論監(jiān)督。

以上我們粗淺地分析了打造營商環(huán)境的重要意義，行政執(zhí)法工作對營商環(huán)境的重要影響，行政執(zhí)法法治化的含義以及提高行政執(zhí)法法治化水平的一些建議。目的只有一個，那就是為遼寧地區(qū)重振雄風(fēng)獻計獻策。東北的黑土地曾經(jīng)給祖國帶來無比的驕傲，雖然我們承認現(xiàn)在同先進地區(qū)有了差距，但我們絕對有信心在最短的時間內(nèi)彌補這種差距，并且憑借自身得天獨厚的優(yōu)勢實現(xiàn)反超。希望本文能夠為實現(xiàn)這一目標(biāo)發(fā)揮一點微薄的作用。

責(zé)任編輯? 宋桂祝