貴州省國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作現狀及存在問題

王之明 李海英 安宏鋒 龔 偉(貴州省環境監測中心站，貴陽 550081)

貴州省國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作現狀及存在問題

王之明 李海英 安宏鋒 龔 偉
(貴州省環境監測中心站，貴陽 550081)

國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核是評估中央對地方重點生態功能區轉移支付資金使用效果的一個重要方法。目前貴州省已有36個縣域納入國家考核名單。本文就貴州省國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作開展現狀與存在問題進行分析與探討。

國家重點生態功能區；考核；現狀；貴州

根據《全國主體功能區規劃》(國發[2010]46號)，國家重點生態功能區是指生態系統十分重要，關系全國或較大范圍區域的生態安全，目前生態系統有所退化，需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力的區域[1]。為加強國家重點生態功能區生態環境保護，增強生態系統在防風固沙、水土保持、水源涵養和生物多樣性維護方面的功能，自2008年開始，中央財政啟動了國家重點生態功能區財政轉移支付，對位于國家重點生態功能區內的縣級政府給予一般性財政轉移支付資金。根據縣域生態環境質量考核結果，中央財政對國家重點生態功能區縣域轉移支付資金額度實施調節，應用資金獎懲機制，實現獎勵和約束并舉，使生態補償更加合理[2]。從2009年開始，環保部、財政部聯合開展了國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測、評價與考核專項工作[3]。截止2016年，納入國家重點生態功能區轉移支付的縣域達725個，分布在河北、山西、內蒙古等28個省份，累計下達轉移支付資金近3100億元。

貴州省被納入國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核的縣域總共有36個，2016年貴州省被考核縣共獲得中央財政撥付的國家重點生態功能區轉移支付資金近21億元。

1 貴州省考核范圍和內容

貴州省被納入國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核的縣域全部分布于桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區，生態功能類型均屬于水土保持類型。36個被考核縣分屬除省會貴陽市以外的八個市(州)(表1)，占全省國土面積的 50.22%。

表1 貴州省國家重點生態功能區縣域名單(截止2016年)

國家重點生態功能區縣域生態環境質量評價考核指標分為技術評價指標和調節指標兩部分(表2)。技術評價指標由自然生態指標和環境狀況指標組成，分為水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等四類生態功能類型，根據被考核縣所屬的生態功能類型選擇相應的技術評價指標進行考核。調節指標包括生態環境保護與管理、無人機遙感抽查以及人為因素引發的突發環境事件三部分[4-5]。

表2 水土保持型國家重點生態功能區縣域生態環境質量評價考核指標體系

為了突出地方政府在生態環境保護方面取得的成效，消除自然條件導致的考核結果差異，考核工作采用綜合指數法評價縣域生態環境質量，考核結果體現為生態環境質量動態變化值(ΔEI)，生態環境質量變化的分級標準按照數值大小分為“變好”、“基本穩定”和“變差”三個等級，并且將變好、變差進一步細分為“輕微”、“一般”和“明顯”三類，最終形成了三等七類的考核標準，財政部門以此作為每年度中央財政重點生態功能區轉移支付資金調節主要依據。

2 貴州省考核工作現狀

貴州省國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作是在環保部、財政部的統一部署下，由省級環保部門和財政部門聯合組織實施，具體包括下達國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測、評價與考核工作方案，組織技術培訓，現查核查，環境監測技術指導和質量控制，數據省級審核及編寫省級審核報告。

貴州省考核工作自2011年啟動以來經過五年多的實踐與探索，省級考核工作進展順利，取得了較為明顯的成效。

2.1 逐漸建立起考核工作機制

通過近五年的考核實踐，基本建立了各項工作的組織關系，明確了國家、省級和縣級責任分工，建立起定期考核評估工作機制，形成了“縣級自查自報、省級審核把關、國家審核評價、專家現場核查”的操作模式。

省級管理層面，省環保廳與省財政廳聯合印發考核工作實施方案，共同組織開展每年的考核工作，具體為省財政廳負責指導行政區內考核工作，開展數據審核和現場核查等工作，研究制定省級重點生態功能區轉移支付辦法，落實考核結果的應用。省環保廳負責組織實施行政區內監測評價與考核工作，組織完成考核縣域的生態環境監測任務；負責考核縣域生態環境監測數據質量控制和現場核查，開展工作培訓、業務指導、數據匯總(審核)等；向環境保護部提交本省(區、市)縣域生態環境質量考核工作報告。

被考核縣級人民政府按照國家、省級財政和環境保護主管部門的有關要求，負責本縣域自查工作。按考核要求及時開展環境監測工作，填報相關數據、資料，編寫自查報告，保障相關工作經費，并對監測數據的準確性和自查報告的規范性、完整性負責。

2.2 縣級政府思想認識的轉變

國家重點生態功能區中央轉移支付從2008年開始，作為一般性財政轉移支付，該項資金在使用上較其它專項資金限制較少，主要可用于地方生態環境保護和改善民生方面[6]，包括污染防治、自然生態保護、退耕還林、污染減排、可再生能源和其它民生改善支出等項目，但不得用于樓堂館所及形象工程和競爭性領域。而2014年以前，國家對轉移支付資金用途缺少考核評估，加之貴州省被列入國家重點生態功能區的縣域多為貧困縣，縣級政府將該筆資金主要用于民生保障方面，在環境保護方面投入明顯不足。隨著2011貴州省考核工作的深入開展，縣級政府對國家考核工作態度完成了由最初的被動接受、消極應付到現在的積極按照國家和省里的相關要求組織開展考核的轉變。由于中央對地方國家重點生態功能區轉移支付實行“注重激勵，強化約束”原則，加大了轉移支付與考評結果掛鉤的獎懲力度，縣級政府逐步認識到，作為限制級開發的國家重點生態功能區，良好的生態環境也是生產力，只有保護好生態環境才能享受到更多的中央轉移支付資金，并且主動加強生態環境保護建設，提升環境監管水平和地方政府基本公共服務保障能力，努力改善生態環境質量。

2.3 縣級環境監管能力的提升

貴州省地處我國西部欠發達地區，地方財力有限，考核工作啟動之初，縣級環保機構普遍存在著技術人員短缺、業務用房緊張、儀器設備老化、環境監管業務運行經費不足等問題，基本上都不能獨自完成各自縣域內的環境質量監測工作。經過近些年的縣域考核，縣級財政加大了對環境監管能力的投入，很多縣實現了環境監測站從無到有，從弱到強，逐步克服困難并解決問題，環境監測能力得到顯著提高。目前，在全省36個被考核縣域中，所有的縣均已建成環境空氣質量自動監測站，實現了數據與貴州省環境監測中心站聯網；18個縣域具備了開展各自境內(或部分)考核斷面水質和污染源企業環境監督性監測能力。

2.4 開展現場核查，強化省級監督指導

縣域生態環境質量考核的責任主體是縣級政府，但考核材料和數據報送涉及環保、國土、林業、農業、水利、發改、財政和統計等眾多部門，需要各部門的落實和配合。按照國家的考核工作方案，省環保廳每年均隨機抽取一定比例的被考核縣開展省級現場核查工作，采取問題導向核查和專項核查的形式，針對往年省級審核中發現的縣域考核材料中出現的不足，帶著問題去核查[7]，以推動縣級政府更好地做好考核工作。

通過這些年的現場核查：(1)進一步宣貫國家重點生態功能區建設的重要意義，解讀國家最新考核方案和政策，督促地方政府加強組織領導，更好地用好轉移支付資金；(2)監督檢查主要污染源和公共環保設施的運行狀況，生態工程建設落實程度，核查上報數據的原始支撐材料；(3)強化對地方環境監測機構實驗室質量控制的監督，確保上報數據真實、有效。

3 存在的問題

縣域生態環境質量的改善是一個長期緩慢的過程[8]。雖然近幾年通過中央轉移資金的撥付和考核，貴州省國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作取得一定積極成果，但仍存在一些問題需要逐步解決。

3.1 管理層面上，部門間協作不深入

省級層面上，省級環保廳與財政廳協作不夠深入細致。雖然兩個部門每年聯合印發《考核方案》，但財政部門并未深入參與和指導省內現場核查工作，未建立起省內的國家重點生態功能區轉移支付資金的分配、使用制度，不利于引導轉移支付資金最大程度的發揮生態環境保護作用和考核工作的進一步推進。

3.2 技術層面上，縣級監測能力亟待提高

環境監測是度量環境質量的“標尺”，是環境管理的“耳目”。縣域生態環境質量考核工作的核心內容是監測和評價縣域生態環境質量。在貴州省被考核縣域中，雖然有約50%縣域已逐漸具備一定的基本監測能力，但大多數均不具備有機污染物分析測試能力，距離國家要求的對境內環境質量“測得準”、“說得清”還有一定差距[9]。建議縣級人民政府繼續加強對縣級環境監測能力的重視程度，加大投入，做好人員培訓和技術人才引進工作。

3.3 資金下達上，轉移支付資金總量不足

貴州省36個國家重點生態功能區縣域大多數地處山區，經濟落后，工業少，地方財力弱，86%的縣為國家級貧困縣。由于不能夠進行高強度工業開發，加上生態環境保護與建設資金需求大，資金缺口較為突出。2016年貴州省各被考核縣所獲中央轉移支付資金額總體不高，每縣平均僅為0.58億元。建議國家適當加大對貴州省國家重點生態功能區轉移支付資金撥付力度，同時強化國家層面的現場核查工作，以便有效督導地方政府用好轉移支付資金。

[1] 國務院.全國主體功能區劃[Z/OL].

國發[2010]46.(2010-12-21)[2017-06-23]. http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

[2] 財政部.2016年中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法[Z/OL].財預〔2016〕117號.(2016-09-09)[2017-05-24]. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2016/wg201610/201703/t20170317_2559986.html.

[3] 環境保護部環境監測司,中國環境監測總站.國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核技術指南[M].北京：中國環境科學出版社,2014.

[4] 環境保護部,財政部. 國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核指標體系[Z].環發[2014]32號.2014.

[5] 環境保護部.國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核體系實施細則(試行)[Z].環辦[2014]96號.2014.

[6] 徐永明.內蒙古自治區國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作現狀與存在問題 [J].環境與發展,2014,26(1):9-11.

[7] 錢震,蔣火華,劉海江.關于國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核中現場核查的思考[J].環境與可持續發展,2012,37(5):34-36.

[8] 王之明,母國宏.遙感技術在貴州省生態環境質量評價體系中的應用[J].環保科技,2011，17(2)：23-27.

[9] 江川,王之明,黃文琥.貴州省生態文明建設現狀與對策 [J].中國環境監測,2014, 30(3)： 13-17.

The status quo and problems of the county-level ecological environment quality assessment in national key ecological function areas in Guizhou Province

Wang Zhiming, Li Haiying, An Hongfeng, Gong Wei
(Environmental Monitoring Center of Guizhou Province, Guiyang 550081)

The ecological environment quality assessment in national key ecological function areas is an important way to evaluate the effectiveness of fund use from central government to local government under the title of "transfer payment for key ecological function area". At present, 36 counties of Guizhou Province were involved for assessment. This paper analyzes and discusses the status quo and existing problems of national key ecological environment quality assessment in Guizhou Province.

national key ecological function areas; assessment; status quos; Guizhou Province

2017-05-04； 2017-07-24修回

王之明(1983-)，男，碩士，高級工程師，研究方向：生態環境質量監測與評價。E-mail:44697200@qq.com

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