關于建立國家公園體系的體會和建議（三）

陳建偉

北京林業大學教授、博士生導師，北京林業大學自然保護區學院的創始人之一， 為該學科的首位博士生導師。

曾任林業部野生動植物保護司副司長、中華人民共和國瀕危物種進出口辦公室常務副主任（法人代表）、國家林業局野生動植物與自然保護區管理司巡視員，曾任國家科技進步獎評審專家、國家級自然保護區評審委員會副主任委員等。

特點：基層技術業務部門的出身，結合行政管理高層的視野，親身經歷了改革開放以來中國自然保護事業由小到大、從弱到強的發展過程。

分級分類分區管理勢在必行

四川臥龍自然保護區

在自然保護區發展停滯的同時， 各類公園、保護地建設風起云涌，加上建立國家公園體制的提出，這就是對中國自然保護區沒有實行分級分類分區管理的反正！

其實，上世紀90 年代興起的自然保護區發展的黃金時期，是一個調整、提高、練內功的天賜良機。自上而下對于建設自然保護區的積極性都非常高，如果順勢而為，當時就抓這個問題， 肯定不會發展到今天這種尷尬的局面， 這是中國自然保護區發展60 年過程中一個非常慘痛的教訓。

不要忘了，我們是在搶救性保護思路上高速度建立起的龐大自然保護區體系;不要忘了，我們的自然保護區與社區關系是非常密切、不可分開的;不要忘了，很多自然保護區里面還有不少居民世代生活的事實;更不能忘了，中國人口多資源少的基本國情。其實早在20 多年前，正值自然保護區數量、規模已經到了相當程度， 各種被掩蓋的矛盾逐漸顯現出來的時候，積極對中國自然保護區建設的指導思想進行調整，保護區發展及時從重視外延向內涵方面轉化，全國實行分級分類分區管理的思路就已經提到了議事日程，如果當時堅定不移地推進，情況可能會完全不同。

我們提倡的所謂分級，就是中央的事情中央管，地方的事情地方管（地方包括省、地、縣）。要分清事權、人權、財權和地權（自然資源權）4 種權利， 中國的事情如此復雜，社會經濟狀況地域差別那么大，財力又有限，既不能全靠發揮地方的積極性，也不能全由中央包下來，適當合理分權是符合中國國情的。哪些中央管？哪些地方管？哪些中央委托地方管？怎么管？ 中央管的地方和地方管的地方，四權分別怎么落實？條塊關系怎么處理？ 這都是應該解決的問題。這里面還有一個自然資源所有制問題，全民所有制的和集體所有制分開帶來什么問題， 不同層級政府可以行使公有資源不同的所有權，不同集體所有者也可以行使集體資源不同的所有權，現有的國家級保護區里又有全民又有集體的怎么辦等等，在《物權法》實施的今天， 這些都是我們必須要采取真正可行的辦法來認真解決的重大問題。

所謂分類管理就是根據不同的保護管理目標和不同的保護對象，把保護區分成不同的、差別化的管理類型（比如IUCN 的分類方法，國家公園只是其一類型）。如以物種為主要保護對象的保護區和以生態系統為主要保護對象的保護區就不一樣，并且要用不同的管理方式來解決。最典型的例子是陜西漢中朱鹮國家級自然保護區。朱鹮自1981 年在洋縣發現以來， 通過就地保護、易地保護、野化放飛等措施，種群逐漸繁衍壯大，已由原來的7 只發展到現在的2000 余只，這是一個非常成功的案例。但是若按照《自然保護區條例》來管理，肯定會把朱鹮“管死”。因為這個物種和當地人們的生活息息相關，朱鹮喜歡在溝溪里面尤其在冷水田里覓食，在村莊后面的大樹上棲息，這是它的生活習性。按照條例，如果在朱鹮分布最多的地方劃個核心區，不準人類活動， 把人都搬出去，那朱鹮也就失去了生活條件。又如有些鳥類濕地自然保護區，候鳥遷徙停歇就幾十天，其余時間沒水了或者水大了，這些分布在人口稠密區的保護區，允不允許老百姓放牧、行船？如何執法？強行劃3個圈， 符不符合濕地保護區的特點？這些都是對“一刀切”的《自然保護區條例》的莫大諷刺。還有，國家有限的資金應該集中投在需要國家嚴格保護的物種和生態系統上，地方需要保護的由地方來投入，而有些不太要求嚴格的保護區則可以放開一些，允許當地居民開展生產生活等活動，甚至開展有限的經營活動，允許開展生態旅游（其實現在很多保護區都在搞，也不僅僅是在試驗區）。這樣，國家對這樣的自然保護地可以少投入或者不投入， 通過不同的管理力度、投入程度，該管的管住、管好，該放的放下、放開。

所謂分區管理是在保護區內部再進行多種分區。目前，中國自然保護區按功能劃分為核心區、緩沖區和實驗區3 個，3 個區在管理上其實僅僅只是兩個區（核心區和緩沖區是一種管理辦法）。筆者認為應該劃有更多的功能區，有些區域嚴格保護不準人進， 有些區域不僅可以進人也可以住人， 有的則可以進行有限的生產經營活動， 有的區可以積極開展生態旅游，有的區可以進行有控制的科學考察活動等等。除了要保護的核心區、緩沖區以外， 可以建立譬如生態恢復區、傳統利用區、當地居民生活習俗展示區、不同要求的生態旅游區、宣傳教育區等因地制宜的區劃方法，不同要求的保護區采用不同的管理方式，然后用“一區一法”的辦法固定下來。通過這種辦法可以把不同管理力度的保護區該管住的管住，該放活的放活。

有一段時期，有很大一部分的自然保護區就是強行“畫地為牢”，把一些區域甚至是當地基層政府、老百姓不知道、不愿意的區域都圈進來， 劃成保護區了，包括很多集體所有的土地，保護區成為“獨立王國”，跟周邊村民社區甚至區內老百姓一點關系也沒有，和地方社會經濟發展、老百姓脫貧致富沖突很大，矛盾必然要爆發，以至于出現有的自然保護區管理大省的管理者提起保護區就難受、就談“虎”色變的情況。一些自然保護區發展不下去了，不少地方甚至出現倒退的情況，全國自然保護區的數量、面積實際都在減少。

如果我們在20 年前就把自然保護區分級分類分區工作積極推進并做好， 順應社會經濟發展，適應保護與管理的需要，適應社會和老百姓對自然生態系統的不同要求，是應該不會出現上述這種局面的。

中國的自然保護地體系建設對于國家有兩個主要責任：一、有責任為國家、為民族、為后代保護好全民的寶貴自然遺產;二、有責任為國家、為人民提供科研、教育、游憩、親近自然、享受自然的場所。

頂層設計好中國國家公園體系

既然國家公園體系的建立是頂層設計，中央層面就必須提出一套對現有自然保護地，包括自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區和國家公園等在內的各種保護地的總體統籌規劃，核心是保護地的分級分類分區管理。

現在有一種不好的傾向，就是一窩蜂只顧著做國家公園這種類型，而對中國自然保護區發展60 年的經驗教訓不進行認真回顧和總結。為什么自然保護區建設曾經有高潮，現在又進入低谷？為什么自然保護區建設發展停滯的同時，各種公園建設風起云涌？ 造成這些問題的原因是什么？建立國家公園體制時要不要解決？能不能解決？保護地建設的歷史是傳承的，不可能閹割的。如果僅僅只搞一個國家公園類型，現有的各類自然保護地怎么辦？這些問題都是需要回答的，我們是避不開的。

關于建立國家公園體系，有廣義和狹義兩種認識。狹義的國家公園體系，僅是指保護地體系下若干類型中的一種類型，由于在中國保護地建設中一直缺失，所以要補上這一課。

筆者理解或者希望的“建立國家公園體制”的含義，是對包括所有自然保護地在內的國家公園體系而建立的管理機制，是一個廣義的國家公園體制的概念。這實際上就是要對現有保護地體系進行一次重新梳理和設計。國家公園體制的建立不由地方政府說了算，也不由某個部門說了算，而是國家意志說了算，這是國家公園體制產生的必然性所決定的。

早先成立的云南普達措國家公園， 是在國家級自然保護區基礎上擴大面積而建的。中國的第一個國家公園產生在云南省有它的必然性。云南不僅是生物多樣性的大省，也是旅游大省， 所以它迫切希望用國家公園來實現資源保護與發展的價值。2008 年，云南被國家林業局確定為國家公園試點省， 現在省里的國家公園試點已經有13個。

云南省的方案和經驗是否能夠在全國進行推廣？現在看來還不是這樣。中央認為還不完善，還需要進行頂層設計，所以由國家發改委牽頭再進行國家公園試點，2015 年6 月，國家發改委又確定9 個省（市）開展國家公園體制試點，試點時間為3 年。2016 年， 青海三江源國家公園試點啟動，邁出了建立國家公園體制的關鍵一步。同年12 月5 日中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議通過了《大熊貓國家公園體制試點方案》《東北虎豹國家公園體制試點方案》。相比其他國家公園試點，大熊貓和東北虎豹國家公園體制試點，是按照物種所需生態系統劃定的，是跨省跨流域的，有利于增強大熊貓、東北虎豹棲息地的聯通性、協調性、完整性，對現行體制更有突破性、挑戰性。更能夠在統籌生態保護和經濟社會發展、國家公園建設和保護地體系完善，在統一規范管理、建立財政保障、明確產權歸屬、完善法律制度等方面取得實質性突破。

現在國家公園試點也還不成熟， 專家們也還沒有統一意見。為什么進展緩慢？主要是試點各方對國家公園體制的建立認識不夠深刻，更是對于現在自然保護區體系的經驗和教訓沒能很好總結，所以，做出來是否符合國情、是否符合當地實際保護情況還有待觀察。

建立并完善中國國家公園體制需要做好頂層設計。全國的保護地在頂層設計的統一安排下立法、規劃，繼而從上而下的重新就保護地排隊分類， 中央管理的先確定、先領走，再到省級、地方級逐級展開。

我建議，中央應該設立一個國家公園局，可以是直屬局，也可以是部管局。國家公園管理局擁有事權、人權、財權和地權，其責任是通過管理這些區域，保護國家自然資源，為公眾提供欣賞機會，并且保證以“不損害下一代人利益”的方式對資源進行利用。所有保護地均實行所有權和經營權分離，財務上收支兩條線。鑒于中國公有制的具體國情和建設的需要，不同層級政府可以行使公有制自然資源的不同所有權，國家公園除了中央政府設立的專門機構來管理以外，省級的也可以委托省級政府設立的專門機構管理。涉及不同集體所有制自然資源的，可以采取贖買、置換、租賃等辦法來解決。

今天，在回顧、總結、展望中國自然保護區風雨兼程60 年的時候，我們欣喜地看到，新時期生態文明建設已經納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”的思想為自然保護工作提出了新的更高要求。中國自然保護事業下一個光輝的60 年已經開局，并且已經站在上一個60 年的雄厚基礎上，我們有理由相信，國家公園體制的建立將帶領中國自然保護事業迎來第4 個發展新高潮！