關于當下美麗鄉村建設PPP模式的一些思考

羅煒豪

隨著我國經濟社會不斷發展，國家需要更多中心城市成為對外開放的門戶和平臺，建設國家中心城市已成為實現“城鎮化質量明顯提高”和推動中國城市現代化進程的必然要求。近年來，湖南長沙以美麗鄉村建設為主題，大力推進農業轉型，改善人居環境，豐富文化生活，培育良好風尚，有力推動促進了農村經濟社會發展和精神文明建設，一場“美麗風暴”在星城大地奔涌而來。在這7年間，筆者從一名農業科研工作者演變成一名新型職業農民，筆者與一些農友先后在湖南、廣東、浙江、上海、北京等地的鄉村進行了考察。筆者覺得：“目前PPP模式是可以服務鄉村的，我們在逐步探索一些有意義和價值的東西。不論成敗，鄉村與PPP結合一定需要從實踐中找路徑。”社會資本已經在“下鄉”，但是如何“下鄉”才更有利于鄉村的長期健康發展，這不僅值得思考，更需要去努力踐行。

一、整體戰略層面，對美麗鄉村建設十分重視

十八大提出：“要努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”，第一次提出了城鄉統籌協調發展共建“美麗中國”的全新概念。2017年中央一號文件提出：一方面，大力發展鄉村休閑旅游產業。充分發揮鄉村各類物質與非物質資源富集的獨特優勢，利用“旅游+”、“生態+”等模式，推進農業、林業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合。豐富鄉村旅游業態和產品，打造各類主題鄉村旅游目的地和精品線路，發展富有鄉村特色的民宿和養生養老基地。鼓勵農村集體經濟組織創辦鄉村旅游合作社，或與社會資本聯辦鄉村旅游企業。多渠道籌集建設資金，大力改善休閑農業、鄉村旅游、森林康養公共服務設施條件，在重點村優先實現寬帶全覆蓋。完善休閑農業、鄉村旅游行業標準，建立健全食品安全、消防安全、環境保護等監管規范。支持傳統村落保護，維護少數民族特色村寨整體風貌，有條件的地區實行連片保護和適度開發。

另一方面，加強農業科技研發。適應農業轉方式調結構新要求，調整農業科技創新方向和重點。整合科技創新資源，完善國家農業科技創新體系和現代農業產業技術體系，建立一批現代農業產業科技創新中心和農業科技創新聯盟，推進資源開放共享與服務平臺基地建設。加強農業科技基礎前沿研究，提升原始創新能力。建設國家農業高新技術產業開發區。加大實施種業自主創新重大工程和主要農作物良種聯合攻關力度，加快適宜機械化生產、優質高產多抗廣適新品種選育。加強中低產田改良、經濟作物、草食畜牧業、海洋牧場、智慧農業、農林產品精深加工、倉儲物流等科技研發。加快研發適宜丘陵山區、設施農業、畜禽水產養殖的農機裝備，提升農機核心零部件自主研發能力。支持地方開展特色優勢產業技術研發。

二、運用PPP模式的必要性

在美麗鄉村建設領域中引入社會資本，可有效減緩本級財政的重負，使財政資金從“主導”轉變為“引導”，充分發揮政府的引導、監督職能與社會資本的管理、運營優勢，促成政府和社會資本雙贏的局面。在美麗鄉村建設中引入PPP模式，可以平滑政府財政支出、加快轉變政府職能，并且可以優化項目風險分配，提高美麗鄉村建設的效率。同時，美麗鄉村建設投資周期長，是民生項目，符合國家的發展戰略及政府部門相關文件的要求、符合財政可承受能力的政策安排，適宜采用PPP模式。

三、美麗鄉村建設的PPP模式探索

以一個地區為例，根據確定村莊的特色和建設內容不同，可設計不同的PPP模式，以BOT、BOO模式為主，美麗鄉村項目的規劃、設計、投融資、建設、運營及維護等全部交由社會資本負責，并且需要明晰相應的回報機制，可運用政府付費、使用者付費或兩者結合的方式，對社會資本進行回報，并將政府的支出責任納入財政預算。主要可以從以下幾個方面探索：

（1）完善基礎設施、公共服務配套及環境綜合整治建設

開展鄉村道路、供水、照明、供電、通信、垃圾處理等基礎設施配套建設，建設農村社區綜合服務中心、文體娛樂廣場、小學、幼兒園、衛生室、商業網點等公共服務設施，因地制宜開展沿路、沿河、沿景區等的環境綜合整治，著力改善農村人居環境。

（2）以古村落保護利用為重點，彰顯鄉村特色

對不同的村莊的歷史文化、自然生態、民俗風情村落進行梳理、保護和利用。如突出“一村一品、一村一景、一村一業、一村一韻”的建設主題，著力打造本村優勢品牌，建造諸如特色民居村、特色民俗村、現代新村、歷史古村的村莊。

（3）有效利用村莊特色資源，發展特色產業

促進村產聯動發展，對村莊特色資源進行有效利用，引導發展鄉村休閑旅游業、高效生態農業、文化創意產業和養生保健產業等，努力增加村級集體財產性、經營性收入，加快農村產業發展。

（4）美麗鄉村PPP項目的投資結構

政府可通過特定的政府采購方式選擇符合條件的社會資本方，并且指定美麗鄉村PPP項目的實施單位，與社會資本共同組建項目公司（SPV），通過簽訂特許經營協議，授權項目公司進行本地區的美麗鄉村建設。項目公司的股權比例可在PPP項目合同中進行約定，并根據項目建設進度和實際需要及時、足額繳納股權出資額。

（5）美麗鄉村PPP項目融資的主要方式

第一，項目公司可采用社會資本方股東借放、金融機構貸款等方式籌措項目建設資金，以解決投資總額和注冊資本之間的差額。也可采用無追索項目融資方式即項目公司以自身擁有的資產或權益作為融資，項目公司各股東方僅以資本金為限承擔相應的責任或風險。

第二，地方政府可成立“美麗鄉村”產業基金，吸引社會投資者，基金將全部用于“美麗鄉村”項目建設，資金在政府采購確定的托管銀行封閉運行，由政府授權委托項目公司統一管理，通過三方成立的合伙企業將資金劃撥到項目公司，由項目公司負責對接實施。

（6）美麗鄉村建設的盈利模式

對于美麗鄉村PPP項目需要政府付費或者給予適當補貼而言，無論是政府還是社會資本，僅僅盯著項目既有的收益和財政補貼是不夠的，需要通過PPP項目盈利模式創新“將蛋糕做大”，政府可以因此避免因引入PPP模式引起的新發生或有債務超出規定范圍，社會資本也因此可以在投資回報率或目標收益率獲取滿意的需求，從而更順利地實現其盈利，可從三個方面進行盈利模式的創新：

（一），促進收益結構優化。我們不僅要建設好村莊的基礎設施、生態環境、配套設施，使這些達到美麗鄉村的要求，而且還要發展鄉村旅游業、生態農業、休閑農業等，還可以繼續增補社會資本其他資源的開發權，比如地產、養老產業等，通過捆綁私人產品配補收益來源，并且開發一些副產品等。另外，也可通過冠名美麗鄉村項目的景點名稱或其他產品來增值聲譽資本等。

（二），促進成本結構優化。可將美麗鄉村項目進行適當的分割，只對其中部分工程（與運營成本及效率密切相關的）采取PPP模式或對不同部分采取不同的PPP模式細分，從而減輕社會資本對該項目的一次性建設投入；社會資本在特許經營過程中充分發揮其主動創新積極性，通過管理或技術創新不斷降低其運營成本。

（三），穩定美麗鄉村項目的利潤。獲取利潤是企業價值增長的主要方式，因此，能否獲取穩定、可持續的利潤是企業進行投資的重要決策依據。有鑒于此，不但要讓社會資本“有錢可賺、有利可圖”，還要確保其利潤的相對穩定與可持續，降低社會資本在PPP項目中實現目標利潤的風險，如設定運營前期保底量，提高目標利潤的穩定性等。

通過對盈利模式的設計，可以更好的吸引社會資本對美麗鄉村項目進行投資建設，另外，政府也可以設定一定的獎補政策，對達到既定目標的村莊，進行相應的獎勵。