大數據基因與政務資源共享整合之道

2013年，維克托?邁爾?舍恩伯格在《大數據時代》中指出：大數據帶來了信息風暴，正在變革我們的生活、工作和思維，大數據開啟了一次重大的時代轉型。在國家層面，大數據正日益成為國家基礎性戰略資源，成為推動國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎和支撐，蘊藏著巨大的潛力和能量。政府作為最大的數據生產者和擁有者，在其管理過程中產生的政府數據在社會大數據中占有比重最大，權威性最高。然而事實正如李克強總理所說：“目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費。”我國政務信息資源建設雖然經歷了很長一段時間，但其資源共享工作卻不盡人意。大數據作為當前炙手可熱、備受推崇的新理念、新技術、新應用，如何發揮其價值助力政務信息資源共享，是亟待思考的問題。

亟待解決的關鍵問題

“政務信息孤島”現象是制約政務信息資源共享的藩籬。長期以來，政務信息依據類別、部門、地域等被孤立、隔離，同一時空對象所屬的類數據和信息之間天然的關聯性、藕合性被割裂。政務信息資源普遍存在部門割據、重復建設等問題，在浪費資源的同時極大阻礙政府職能的發揮和服務型政府的建設。其中關鍵的問題依然是頂層規劃不夠完善、標準規范多重、利益保護盛行。

第一，頂層規劃不夠完善。政務信息化建設初期表現為“各級政府和部門開展政務資源信息化建設各自為政、適用不同標準、內容單調重復。”因為缺乏總體規劃，各政府部門只能按照政策的大致方向圍繞自身業務開展政務信息資源建設，依據本部門相關規定孤立的管理。同時，部門間信息共享的長效機制尚未形成，缺乏四級聯動的信息資源共享頂層架構以及共享合作的機制。另外，還有一個重要的原因是各地區、各部分信息化水平參層不齊，政務系統分散建設。頂層規劃是建設持續發展的有力保障，習總書記在2017年2月24日考察北京城市規劃建設時就曾強調“合理布局，規劃先行”，規劃起著戰略引領和剛性控制的重要作用，做好規劃是首要任務。

第二，缺乏統一的建設規范與標準。政務信息資源共享的核心問題是建設安全可靠的政務信息資源目錄體系和交換體系。雖然我國早在2002年即公布了《電子政務標準指南（第一版）》，并頒布了一些行政審批和公共服務的地方標準，但這些行業標準和地方標準的應用范圍僅局限于本系統內部。因為缺乏規范與統一標準的約束，各政府部門政務信息系統的開發建設均依據本部門需要出發建立，根據自身政務信息資源特點運行、保存，形成政務信息資源獨立、封閉、分散的局面。系統建設標準不一，各部門政務信息資源內容、儲存格式不盡相同，不同版本之間不能實現完全兼容。斷裂的政務信息資源如同打散的數據基因，信息資源的價值無法傳承延續，無法發揮其整合共享的優勢。

第三，共享意識淡薄。從實施電子政務建設以來，各區域政府、部門的職能劃分明確，信息資源系統自成體系，信息資源相對獨立且封閉。長期以往部門間缺乏全局發展觀念與共享意識。很多政府部門人員認為政務信息資源是部門的私有資源，是自身價值的產物與象征，從而產生“信息資源保護主義”，公共權力部門化、部門權力利益化的現象突出。部門間的利益博弈，造成其缺乏思維發散性與關聯敏感性，不僅極大地浪費行政成本，而且直接導致信息閉塞，形成“信息孤島”。各個政府部門對信息資源的分割和壟斷使巨大的政府信息資源共享需求與實際共享情況的鮮明反差，極大地制約了政府的社會服務效率、協同管理水平和應急響應能力，造成了極大的浪費，不僅成為阻礙信息化發展的瓶頸，也造成應用“煙囪”和信息“孤島”林立。

大數據助力勢在必行

在政務信息資源共享嚴峻的形勢下，國務院于2016年9月印發了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，該辦法對當前和今后一個時期推進政務信息資源共享的原則要求、主要任務和監督保障做出規定；對部門之間信息共享工作提出了新的要求。大數據的理念與技術為打破部門利益藩籬，推動政務資源共享提供了更多的思路和選擇。《失控》一書曾提起：“人類在創造復雜機械的進程中，一次又一次地回歸自然去尋求指引。機械與生命體之間的重疊在一年年的增加，人造物表現的越來越像生命體。每個系統都具備如生命的屬性，這種人造或天然的系統統稱為‘活系統’”。自然界的生物依靠基因支持著生命的基本構造和性能，大數據時代的數據基因則是實現數據跨系統共享交換、創新應用的內在邏輯和信息規則。依靠數據基因的內在邏輯提取出一套適用于所有“活系統”的統一規則能夠解決數據共享的底層應用問題、突破政務數據管理瓶頸、實現數據深度價值挖掘。

第一，大數據能夠解決數據共享的底層應用問題。大數據具有開放、共享的屬性，其根本思想是將分散的資源集中起來，發揮信息資源集合優勢與作用。在政務信息資源的建設初期，各級政府都在不斷摸索前進。由于初期統一建設規范與規則的缺乏，數據資源并沒有得到充分的利用，部門自身對信息資源價值認識不足，數據“雜亂無章”，更無法實現政務資源共享。在多元載體的支撐下，大數據打破了原有政務信息資源傳播渠道和內容的壟斷，以數據內在邏輯與規則作為解決問題的切入點，從信息資源生成，規范數據元統一標準規范，匹配共性關鍵數據，建立涉及核心數據字段池，到建立交換共享目錄等手段做到政務信息資源整體盤活，從數據最根本將相互獨立封閉的雜亂數據整合成豐富有序、有用且可靠、可理解的信息，打破政務信息資源共享瓶頸，解決數據共享的底層應用問題。

第二，大數據能夠突破政務數據管理的瓶頸。從技術來看，大數據代表了新一代的數據管理技術，利用豐富的信息來源以及多元的信息載體使信息邊界變得模糊，政務信息資源的獲取、傳輸、利用呈現出與傳統信息資源不同、更加開放聚合的特點，不同部門、不同層級、不同維度的信息資源可以通過有效的資源整合形成一個豐富的政務信息資源體。同時大數據以多元異構數據為對象，在超大規模數據集上分析，以分布式架構為主，高效處理釋放活力。從理念的視角來看，大數據提供了政務管理的全新思維。每一個行為主體包括政府、公民都可以成為信息資源收集、利用、發布、共享的主體。自上而下的有數據驅動，數據采集-分析評估-共享各個環節形成完整閉環，在運行中部門間的利益博弈開始趨向平衡，形成了利益共享關系，利益共享邊界也在頻繁的交互過程中不斷擴大，“部門割據”開始被打破，部門資源保護主義逐步瓦解，政務數據管理瓶頸得以突破。

第三，大數據能夠解決政務資源深度價值挖掘的難題。大數據核心在于深度挖掘數據價值，實現業務價值和公共服務能力提升。一個完整的大數據生命周期包括建、管、用的全過程，如果大數據平臺和數據資源中心只是實現了數據的聚合和數據模型的標準化，無法進行深入的挖掘和相關性分析，也無法將數據本身的價值和能力通過服務化方式開放出來，形成數據產品惠普大眾，那么整個大數據平臺將沒有任何價值。值得肯定的是，大數據通過對政府信息資源間的內在邏輯與關系進行分析，基于云計算、大數據技術按需掌握各個部門自身的數據，并對數據關系進行深度挖掘分析，從而助力相關部門做出決策，提高政府決策的科學性和精準性，提高政府預測預警能力以及應急響應能力，節約決策的成本。

全面發力，基因解碼

大數據為政務信息資源共享提供了新的解題思路與技術渠道。有效地利用大數據理念與技術實現信息資源的“去孤島化”，以數據思維重構、數據基因探尋、數據生態建設實現多點突破，實現政務信息資源的采集、存儲、交換和共享。

第一，樹立大數據思維，構建統一政務信息資源平臺。信息資源共享是手段，應用是目的，業務協同是信息共享的目標。對信息資源的整合優化是實現信息資源共享的一個重要環節。政府應著力構建政務信息資源統一平臺，盡快打破政府各部門信息資源壁壘，建立統一的資源調控中心。樹立“共享是慣例、不共享是例外”的自覺意識，對政務信息資源進行細化分類，加強信息資源的標準性和統一性，進行信息資源之間的整合與共享。政務信息資源共享平臺的先行者—浙江政務服務網，是國家《促進大數據發展行動綱要》發布后，全國各省份中第一個推出政府數據統一開放平臺。該平臺集合了68個省級單位的350項政務信息類目，涵蓋工商、稅務、交通等部門，通過平臺訪問，共享，下載政務信息。浙江政務服務網推動了浙江省政務信息資源共享利用的步伐，為其他政務資源共享平臺建設提供借鑒。

第二，運用大數據技術，構建信息整合平臺。以大數據技術為依托，打造大數據基因產品，依據數據內在邏輯與規則破解政務信息資源整合與共享難題，從數據基因入手構建信息整合共享平臺。這是解決當前政務信息資源共享瓶頸與難題的有效解決手段，也為我國政務信息資源共享進一步發展提供思路。“政務大數據基因系統”是集信息資源采集、分類、標準、業務、關聯、展示的城市級信息資源智能管理系統，旨在為城市提供全面、詳細的信息資源的模板、資源架構、分類編排、資源檢索等服務，來實現城市信息資源的快速、系統、詳細的盤點，滿足城市各單位在大量信息資源中有權限的準備、全面、迅速、方便地獲取所需資源，促進城市信息資源充分共享，便捷高效開展城市信息資源管理，提升城市數據管理能力，升級數據管理形態。該系統提供統一數據定義，通過信息資源元數據來描述政務信息資源，對各部門、單位的政務信息資源基本屬性進行描述和組織管理，形成統一的知識傳承平臺，為實現信息資源發現、交換和服務打好底層架構和基礎；通過信息資源的梳理，能夠促成部門系統的數據集成，數據共享互通等等。該系統致力于從根本上解決數據共享的底層問題，為城市信息資源管理賦能，為政務信息資源共享助力。

第三，完善大數據制度架構，形成良性政務生態系統。大數據的生態鏈貫穿政務數據的整個生命周期，即從政務數據的獲取到存儲，再到分析挖掘，直至最后的呈現于應用。設置政務信息資源共享建設推進部門，明確其重要職能，使之成為規范完善政府內部信息資源共享建設指揮部。該部門成為打通部門壁壘的強有力武器，通過制度約束，在實現橫向打通的基礎上，進一步推動實現整個政府體系內的縱向信息打通。“通則不痛”，制度架構的完善打通了政務生態系統中的病體，清除了阻礙政務信息資源整合與共性的毒瘤，推動政務信息資源共享。佛山市三水區數據統籌局作為政務信息資源標準化建設的推進部門，通過建立政務信息資源管理平臺，打造出三水區數據資源共享和交換的樞紐，通過形成統一規范的數據標準，使全區數據資源能夠有效地進行組織和管理，并且便于與市數據資源目錄動態對接。同時，通過目錄平臺的審核、發布機制，每個成員單位都能清晰地了解到其他部門所掌握的數據，以及能夠共享的程度，最終形成了良好的政務生態系統。

大數據浪潮，洶涌來襲，與互聯網的發明一樣，這絕不僅僅是信息技術領域的革命，更是在全球范圍啟動透明政府、加速企業創新、引領社會變革的利器。