我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的資金瓶頸及對(duì)策分析

王紅旗*，許潔，吳梟雄，孔德康

（北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院，北京 100875）

我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的資金瓶頸及對(duì)策分析

王紅旗*，許潔，吳梟雄，孔德康

（北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院，北京 100875）

我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)潛力巨大，但資金投入不足、來源單一以及分配不合理等問題引起的資金匱乏一直是困擾該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最主要瓶頸。現(xiàn)行的相關(guān)土壤環(huán)境保護(hù)法律不完善、政策缺失、資金渠道單一以及技術(shù)相對(duì)落后導(dǎo)致我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的資金瓶頸問題亟待解決。本文從政府-企業(yè)-市場(chǎng)三個(gè)層面出發(fā)，系統(tǒng)地分析了構(gòu)建我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)在立法、政策、技術(shù)和資金等方面突破資金瓶頸的綜合對(duì)策方案，對(duì)于逐步形成更完善的土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步前進(jìn)具有重大意義。

土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)；資金；瓶頸；對(duì)策

引言

隨著2016年5月31日《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱“土十條”）的發(fā)布實(shí)施，土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈將逐步覆蓋土壤環(huán)境調(diào)查、分析測(cè)試、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理與修復(fù)工程設(shè)計(jì)和施工等環(huán)節(jié)，形成若干綜合實(shí)力雄厚的龍頭企業(yè)，培育一批充滿活力的中小企業(yè)。通過規(guī)范從業(yè)單位和人員管理，實(shí)行土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制，加快成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，可以促進(jìn)土壤污染治理與土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1 我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景

1.1 我國土壤污染現(xiàn)狀

2005年4月至2013年12月，我國開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，實(shí)際調(diào)查面積約630萬km2。2014年4月17日由環(huán)境保護(hù)部、國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》結(jié)果顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，全國土壤總超標(biāo)率為16.1%，部分地區(qū)土壤污染較為嚴(yán)重，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂。在調(diào)查的690家重污染企業(yè)用地及周邊的5846個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占 36.3%。在調(diào)查81塊工業(yè)廢棄地的775個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占34.9%，工礦企業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出[1]。

2014年5月24日，國土資源部土地整治中心和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書》顯示，我國耕地受到中度、重度污染的面積約5000萬畝，很多地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，特別是大城市周邊、交通主干線及江河沿岸的耕地重金屬和有機(jī)污染物嚴(yán)重超標(biāo)，造成食品安全等一系列問題。據(jù)測(cè)算，當(dāng)前每年受重金屬污染的糧食高達(dá)1200萬噸，相當(dāng)于4000萬人一年的口糧。

2015年6月9日，國土資源部土地整治中心和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書：中國土地整治發(fā)展研究報(bào)告No.2》顯示，我國現(xiàn)有的20億畝耕地中，有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中度、重度污染，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率接近20%，大多不宜耕種。

1.2 我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)在“十一五”是萌芽階段，“十二五”是預(yù)熱階段，“十三五”及以后將大有發(fā)展[2]。我國從“十五”期間開始研發(fā)土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)，特別是“十二五”以來，在重金屬污染防治專項(xiàng)資金支持下，初步建立了針對(duì)不同土壤污染物、污染程度、土地利用類型等的土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)。2015年全國土壤修復(fù)工程項(xiàng)目超過100個(gè)，合同簽約額達(dá)到21.28億元，比2014年的12.74億元增長67%；2015年從事土壤修復(fù)業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量增長至900家以上，在2014年約500家企業(yè)的基礎(chǔ)上翻了將近一番[3]。對(duì)于剛剛起步的土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)來說，盡管市場(chǎng)潛力巨大，但由于政策、技術(shù)和資金等因素的困擾[4]，目前其處境仍十分尷尬，其中資金瓶頸是制約我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最主要因素。

1.3 我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)受“土十條”的影響

“土十條”的頒布實(shí)施為我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展提供了方向和發(fā)展機(jī)遇。總體來說，在“土十條”的框架下我國土壤修復(fù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)面臨一些發(fā)展機(jī)遇：一是土壤環(huán)境調(diào)查與檢測(cè)市場(chǎng)的業(yè)務(wù)需求增多；二是隨著風(fēng)險(xiǎn)管控力度的加強(qiáng)，場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的需求增加；三是基于場(chǎng)地污染預(yù)防的企業(yè)環(huán)境管理市場(chǎng)成為新的增長點(diǎn)；四是土壤污染防治科技類服務(wù)、信息化服務(wù)以及面向修復(fù)行業(yè)水平提升的培訓(xùn)服務(wù)逐步看好；五是修復(fù)工程終身責(zé)任制將極大催生修復(fù)監(jiān)理市場(chǎng)和第三方監(jiān)管服務(wù)[5]。

我國土壤污染問題嚴(yán)重，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)尚處于萌芽起步階段，“土十條”無疑對(duì)這一行業(yè)有更大的助推力。但初步估計(jì)，若要修復(fù)全部已調(diào)查出的受污染土壤，保守估計(jì)需萬億元資金，如此龐大資金由誰來提供，資金籌措機(jī)制不解決勢(shì)必會(huì)阻礙我國土壤修復(fù)進(jìn)程[6]。目前我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨最大的困難就是資金匱乏[7]，“土十條”中尤其是第八條（加大科技研發(fā)力度，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展）、第九條（發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，構(gòu)建土壤環(huán)境治理體系）和第十條（加強(qiáng)目標(biāo)考核、嚴(yán)格責(zé)任追究）針對(duì)這一資金瓶頸從健全立法、政策驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新融資和技術(shù)革新等方面提供了更多資金支撐指導(dǎo)，對(duì)我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)今后發(fā)展做了必要的理論指導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)。

2 我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的資金瓶頸

2.1 資金投入不足

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，與水污染和大氣污染治理相比，土壤修復(fù)治理起來成本高、周期長、難度大，比如，污染物在土壤中的滯留時(shí)間長，具有難降解性、隱蔽性和不可逆性等工程困難，容易造成二次污染，需要更多的資金投入。據(jù)日本《神通川流域污染農(nóng)地復(fù)原表》統(tǒng)計(jì)過去40年中日本污染土壤修復(fù)資金共計(jì)420 億日元；美國超級(jí)基金于20世紀(jì)80年代設(shè)立之初曾設(shè)定需土壤修復(fù)資金67億～227億美元，2000年前完成修復(fù)表，到1995年則修正為仍需投入320億美元，預(yù)計(jì)到2040年完成；德國的土壤污染修復(fù)治理在1995年投入60億美元；荷蘭2000—2009年土壤污染修復(fù)成本為3.35億歐元/年，其中政府投入約1.6億歐元/年[8]。歐美國家經(jīng)驗(yàn)還顯示，土壤保護(hù)成本、土地可持續(xù)管理成本（重點(diǎn)是防控風(fēng)險(xiǎn)）與場(chǎng)地修復(fù)成本基本上是1∶10∶100的關(guān)系[9]。我國歷史遺留的土壤污染問題嚴(yán)重且復(fù)雜，從削減存量、控制增量，以及預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)等角度出發(fā)，需要投入可能達(dá)10萬億元的巨資，而2013年我國環(huán)境修復(fù)的資金投入約20億元，2014年我國環(huán)境修復(fù)的資金投入為25億～35億元人民幣，2015年為45億～60億元[10]。“十二五”期間用于修復(fù)污染土壤的中央財(cái)政資金僅有300億元[11,12]，相比美國20世紀(jì)90年代污染土壤修復(fù)方面近1000億美元的投資，5年僅300 億元人民幣肯定相差甚遠(yuǎn)[13]。

我國環(huán)保投資水平大大低于發(fā)達(dá)國家。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)是：當(dāng)一個(gè)國家的環(huán)保投資占GDP比例在1%～2%時(shí)，至多只能防止環(huán)境狀況的進(jìn)一步惡化；而要使環(huán)境質(zhì)量發(fā)生明顯的好轉(zhuǎn)，環(huán)保投資額要占到同期GDP的3%～5%。2011年英國環(huán)保投資占GDP比重為5.28%，法國為5.27%，意大利為3.14%，日本為6.17%[14]。而我國環(huán)境污染治理投資額占GDP比重近十年來總體保持較低水平，基本為1.15%～1.85%，2010年之后甚至出現(xiàn)較明顯的下降，2015年環(huán)境污染治理投資占GDP比重降至1.28%，如圖1所示[15]。

2.2 資金來源單一

目前，我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的資金來源比較單一且有限，主要有三種類型[16,17]:

（1）“誰污染，誰治理”模式。該模式適用于污染責(zé)任主體很明確的污染場(chǎng)地修復(fù)，屬于“污染者付費(fèi)”模式，即規(guī)定一切向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體經(jīng)營者，依據(jù)政府的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)繳納一定的費(fèi)用，以使其污染行為造成的外部費(fèi)用內(nèi)部化，促使污染者采取措施控制污染。針對(duì)污染場(chǎng)地，明確法律意義上的有關(guān)責(zé)任主體，明確其對(duì)污染土壤損害承擔(dān)無過錯(cuò)連帶責(zé)任并具有溯及既往的法律效力，由污染責(zé)任主體籌措資金用于污染場(chǎng)地的修復(fù)。當(dāng)污染責(zé)任主體不明確時(shí)，由國家或地方專項(xiàng)資金先行墊付土壤環(huán)境整治修復(fù)費(fèi)用，最終由責(zé)任方代為法律追償。

與西方諸多發(fā)達(dá)國家不同的是，我國以公有制為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)屬性，在一定程度上導(dǎo)致土壤（包括場(chǎng)地）污染防治權(quán)責(zé)模糊不清[5]。再加上造成土壤污染的老工業(yè)企業(yè)中國有企業(yè)居多，土壤污染責(zé)任的確定有很大難度。在實(shí)際中，我國法律手段和技術(shù)手段對(duì)于污染者責(zé)任的認(rèn)定和追溯存在很大空白，我國污染場(chǎng)地治理責(zé)任人，有可能是污染企業(yè)或企業(yè)的上級(jí)控股集團(tuán)作為業(yè)主，對(duì)于搬遷企業(yè)遺留的污染場(chǎng)地的業(yè)主還可能包括土地儲(chǔ)備單位和開發(fā)商。即使認(rèn)定了責(zé)任人，污染場(chǎng)地治理修復(fù)的高額費(fèi)用、時(shí)間耗費(fèi)等困難，尤其對(duì)于面臨淘汰的需搬遷的老工業(yè)基地，在實(shí)際操作中也很難實(shí)現(xiàn)。

（2）“誰受益，誰治理”模式。該模式適用于污染責(zé)任主體不明確、具有一定的高值化潛力的污染場(chǎng)地，屬于“受益者付費(fèi)模式”。該模式充分利用市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金投入土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理。由污染場(chǎng)地的開發(fā)商或使用者籌措污染場(chǎng)地的修復(fù)資金，將把污染土地開發(fā)再利用所帶來的預(yù)期增值，作為土壤污染修復(fù)治理的商業(yè)回報(bào)。

這一模式的優(yōu)點(diǎn)是將預(yù)期來源于開發(fā)再利用帶來的土地增值，作為公共投資的資金來源，而且體現(xiàn)了公平原則，遏制了土地受益者投機(jī)行為，付費(fèi)者同時(shí)也是監(jiān)督者[8]。常見的是房地產(chǎn)中土地開發(fā)商對(duì)污染場(chǎng)地的修復(fù)。但這一模式的弊端是實(shí)際最終買單者仍然是購買污染場(chǎng)地開發(fā)為住宅的居民，對(duì)哄抬高房價(jià)推波助瀾。而且土地開發(fā)商對(duì)場(chǎng)地修復(fù)的專業(yè)性低可能造成修復(fù)效果不佳，開發(fā)商與評(píng)估公司有可能串通來偷逃國家土地出讓金，從而在實(shí)際操作中滋生腐敗現(xiàn)象。

（3）“政府出資”模式。對(duì)于污染責(zé)任主體不明確、修復(fù)后作為公益用途、缺乏良好收益機(jī)制的污染場(chǎng)地，只能由國家或地方政府負(fù)責(zé)籌措資金用于污染場(chǎng)地的修復(fù)。

由于歷史原因，我國土壤污染主體大多是各類國有工廠，經(jīng)過多輪的改制重組，很多工廠產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系已經(jīng)滅失，無法明確造成污染的責(zé)任主體，即便產(chǎn)權(quán)明晰，也很難有能力再去支付高額的土壤修復(fù)費(fèi)用。而單純由“政府出資”模式籌措資金用于污染場(chǎng)地的修復(fù)，將給政府帶來巨大的財(cái)政壓力。如何解決資金匱乏問題，成為阻礙污染場(chǎng)地修復(fù)及再開發(fā)利用和土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

2.3 資金分配不合理

目前我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的比重大約為0.5%。與水、大氣污染治理資金總量相比，土壤修復(fù)資金投入量占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的比重依然很低。美國的土壤修復(fù)行業(yè)在2000年左右進(jìn)入高速發(fā)展期，其土壤修復(fù)的資金占GDP的比重保持在0.4%以上，占環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的30%左右。

我國目前的場(chǎng)地調(diào)查評(píng)估和驗(yàn)收監(jiān)理等全過程咨詢部分的資金分配比重僅占場(chǎng)地環(huán)境修復(fù)案例總投資的1%～3%，導(dǎo)致很多修復(fù)的土方量和工程措施粗放，造成不必要的資金投入和粗放修復(fù)導(dǎo)致的浪費(fèi)。與發(fā)達(dá)國家場(chǎng)地修復(fù)咨詢占30%、修復(fù)工程占70%左右的狀況差異很大。由于我國環(huán)境修復(fù)地塊的個(gè)異性強(qiáng)和類型多樣，估計(jì)修復(fù)咨詢的資金額應(yīng)在30%～45%才能滿足精細(xì)化環(huán)境修復(fù)與管理的基本需求[10]。而我國土壤修復(fù)企業(yè)在制定修復(fù)方案時(shí)，業(yè)主方和項(xiàng)目申報(bào)方對(duì)土壤污染調(diào)查方面不重視，投入分配不合理，采取的采樣分析數(shù)據(jù)明顯不能支撐土壤污染程度、范圍以及修復(fù)目標(biāo)的確定[18]。

3 我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展突破資金瓶頸的對(duì)策

3.1 立法健全監(jiān)管企業(yè)責(zé)任體系

我國尚未有法律、法規(guī)就政府與市場(chǎng)的邊界、不同層級(jí)政府環(huán)保投資財(cái)權(quán)與事權(quán)責(zé)任分工予以明確規(guī)定[19]。我國土地國有所有制制度導(dǎo)致土地實(shí)際持有者只有土地使用權(quán)，因此土地使用者對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量和土壤污染防控的關(guān)注度不足，造成了土壤環(huán)境污染問題。而且由于法律缺失造成管理的缺位，國家要承擔(dān)很大一部分土壤污染治理的責(zé)任。土壤污染治理投資巨大，當(dāng)前情況下，僅僅依靠政府投入無法根本解決大量的歷史遺留的土壤污染問題[20]。

盡管在土壤污染修復(fù)與治理中責(zé)任劃分難度較大[21]，但國外許多國家都在土壤污染防治有關(guān)法律中對(duì)“污染者付費(fèi)”原則予以規(guī)定，明確土壤污染行為者等利益相關(guān)方的法律責(zé)任，推進(jìn)構(gòu)建公平合理的土壤污染責(zé)任者付費(fèi)機(jī)制。美國和德國的做法較為典型，美國的《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》中環(huán)境保護(hù)署責(zé)令污染場(chǎng)地的“潛在責(zé)任方”要支付全部的修復(fù)費(fèi)用，使責(zé)任追償成為土壤修復(fù)的重要資金來源[22]。德國的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》實(shí)行“誰污染誰付費(fèi)”原則，要求責(zé)任主體企業(yè)可直接修復(fù)治理，也可由第三方代為修復(fù)治理而事后由責(zé)任主業(yè)付費(fèi)；對(duì)于無法明確責(zé)任主體的土地，則先由政府投入資金修復(fù)治理，而后通過調(diào)查來落實(shí)土壤污染治理費(fèi)的責(zé)任主體；對(duì)于沒有在限期內(nèi)完成治理要求的責(zé)任主體，則會(huì)實(shí)施罰款。對(duì)于歷史遺留的土壤污染治理問題，則通過財(cái)政資金實(shí)施治理。

3.2 政策驅(qū)動(dòng)激勵(lì)土壤修復(fù)市場(chǎng)

土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)是政策驅(qū)動(dòng)型行業(yè)[23]。目前有關(guān)民間資本、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠扶持等政策力度不夠，有關(guān)土壤修復(fù)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的政策基本上是部門性、框架性的指導(dǎo)意見，政策的權(quán)威性和規(guī)范性不夠。盡管出臺(tái)了一系列土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資利好政策，但缺乏可操作的實(shí)施辦法，多為原則性的概化要求，操作性差，實(shí)施效果不理想，許多配套激勵(lì)政策提了很多年，但是一直難以落實(shí)，無法對(duì)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到支撐、保障作用[19]。

國家應(yīng)當(dāng)出臺(tái)更多有利于土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)發(fā)展的扶持激勵(lì)政策，包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，以及其他非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性政策[19]。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策主要包括稅收減免優(yōu)惠政策、預(yù)算內(nèi)財(cái)政補(bǔ)助政策、專項(xiàng)發(fā)展基金（資金）政策、技術(shù)引進(jìn)減免關(guān)稅政策、政府綠色采購政策、投資信貸優(yōu)惠政策等。其他非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性政策主要指企業(yè)自愿性政策，包括環(huán)保標(biāo)志制度、環(huán)保自愿協(xié)議等。政府可通過補(bǔ)貼、減免稅（費(fèi)）等，扶持環(huán)保產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和供給企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)環(huán)保設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營，也給企業(yè)提供投融資的動(dòng)力。推進(jìn)實(shí)施節(jié)能減排的自愿政策，加強(qiáng)環(huán)保宣教，提升公眾綠色消費(fèi)意識(shí)，培育社會(huì)綠色消費(fèi)倫理，形成企業(yè)踐行綠色生產(chǎn)的環(huán)境。加大高新技術(shù)研發(fā)的投資力度，環(huán)保高新技術(shù)研究項(xiàng)目考慮優(yōu)先列入國家科技攻關(guān)計(jì)劃的資助范圍，加快研發(fā)和示范應(yīng)用一批關(guān)鍵共性的重大環(huán)保技術(shù)裝備，提升我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平。

3.3 技術(shù)革新成熟修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈

由于我國各地的土壤性質(zhì)、氣候條件、污染程度都不盡相同，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，土壤污染類型多樣，呈現(xiàn)新老污染物并存、無機(jī)有機(jī)復(fù)合污染物并存的局面，土壤污染的檢測(cè)和治理技術(shù)尚不成熟，已有的技術(shù)大多尚處在實(shí)驗(yàn)研究階段，真正可用于實(shí)際污染場(chǎng)地的技術(shù)很少。目前我國土壤修復(fù)技術(shù)和方案較單一，過度依賴現(xiàn)有固廢的處理技術(shù)（填埋、固化穩(wěn)定化），不論污染程度輕重、土方量規(guī)模，均按某一修復(fù)技術(shù)進(jìn)行修復(fù)，或?qū)е滦迯?fù)過度，或存在較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，缺乏針對(duì)性、適用性和整體性[24]，這對(duì)修復(fù)成本和修復(fù)周期造成不必要的浪費(fèi)。另外，我國土壤修復(fù)研究工作起步較晚，國內(nèi)已形成的土壤污染小型企業(yè)以國外企業(yè)授權(quán)技術(shù)代理或合資企業(yè)為主，自主研發(fā)技術(shù)較少，因此造成土壤修復(fù)成本偏高。

一方面，對(duì)于復(fù)雜污染場(chǎng)地，如果按照實(shí)際污染情況分類修復(fù)，根據(jù)土壤質(zhì)地和用途，對(duì)重度污染、中度污染和輕度污染土壤分別篩選有針對(duì)性的修復(fù)技術(shù)，最后結(jié)合費(fèi)用和修復(fù)周期確定修復(fù)方案，不僅可以提高污染土壤的修復(fù)效率，而且可以實(shí)現(xiàn)最佳的費(fèi)效比[18]。另一方面，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)需要突破技術(shù)瓶頸，發(fā)展適合國內(nèi)的土壤類型、條件和場(chǎng)地污染特殊性的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，適應(yīng)國情的實(shí)用型修復(fù)技術(shù)與設(shè)備[24]，形成成熟的修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈，選擇便宜、安全、高效的產(chǎn)業(yè)化技術(shù)，從而以最廉價(jià)、最有效的方式解決土壤污染問題[25]。我國應(yīng)積極鼓勵(lì)土壤修復(fù)技術(shù)自主研發(fā)，鼓勵(lì)成立以土壤修復(fù)為主的小型科技型企業(yè)，支持從高校研究土壤污染修復(fù)技術(shù)的畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)，將技術(shù)帶出實(shí)驗(yàn)室，應(yīng)用于實(shí)際工程，在工程過程中創(chuàng)新、研發(fā)。并且要鼓勵(lì)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，將自主研發(fā)與引進(jìn)的先進(jìn)技術(shù)相結(jié)合，研發(fā)出適用于我國土壤污染特性的一系列土壤修復(fù)技術(shù)和設(shè)備，逐步壯大土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)[26]。

以“土十條”為首的頂層設(shè)計(jì)成為短期內(nèi)驅(qū)動(dòng)商業(yè)模式創(chuàng)新的最大潛在動(dòng)力，而技術(shù)創(chuàng)新帶來的成本降低則將成為商業(yè)模式可行性提高的長期驅(qū)動(dòng)力。2016年9月14日，科技部聯(lián)合國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、中國科學(xué)院制定《落實(shí)土壤污染防治科技支撐工作方案》,該方案明確了土壤污染形成機(jī)制研究、土壤污染監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)研究、土壤污染源頭控制與治理技術(shù)研究、污染土壤治理系統(tǒng)性技術(shù)方案與示范、土壤污染防治科技創(chuàng)新能力建設(shè)、推動(dòng)土壤污染治理科技成果轉(zhuǎn)化等六大科研方向與重點(diǎn)任務(wù)，并提出加強(qiáng)協(xié)調(diào)落實(shí)、加大科技投入、促進(jìn)科研成果開發(fā)共享、加強(qiáng)國際科技合作等四項(xiàng)政策支撐和機(jī)制保障措施。

3.4 融資創(chuàng)新疏通資金渠道

我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)融資總體水平大大低于發(fā)達(dá)國家，資金來源有限且難以持續(xù)保障，綠色金融產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)和種類目前很單一，綠色信貸程度也很低，而且由于市場(chǎng)化機(jī)制不夠完善，資金投入機(jī)制不明確，社會(huì)資金投資回報(bào)很難保障，難以充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用 [11, 14, 17, 19]。

我國應(yīng)在現(xiàn)有的PPP模式基礎(chǔ)上，疏通更多形式的綠色金融等資金籌集渠道創(chuàng)新土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)融資手段。

3.4.1 推行政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式

政府和社會(huì)資本合作(public-private-partnership, PPP)模式[14]，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

常見的形式有建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）、移交-經(jīng)營-移交（TOT）等，還包括其他形式的特許經(jīng)營模式，以及合同能源管理等。在操作模式選擇上，對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用BOT、BOOT等模式推進(jìn)。對(duì)于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進(jìn)。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用BOO、委托運(yùn)營等市場(chǎng)化模式推進(jìn)[14]。PPP這種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享的雙贏模式是目前很有發(fā)展?jié)摿Φ娜谫Y渠道。

3.4.2 發(fā)展綠色金融

綠色金融是指為支持環(huán)境改善、應(yīng)對(duì)氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即對(duì)環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管理等所提供的金融服務(wù)，包括綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數(shù)和相關(guān)產(chǎn)品、綠色發(fā)展基金、綠色保險(xiǎn)、碳金融等金融工具和相關(guān)政策。2016年8月31日，中國人民銀行、財(cái)政部等七部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）。隨著《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，中國將成為全球首個(gè)建立了比較完整的綠色金融政策體系的經(jīng)濟(jì)體。

大力發(fā)展綠色信貸。在國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下，國家政策性銀行及各大商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)從事土壤污染治理與修復(fù)，研發(fā)、生產(chǎn)土壤污染相關(guān)治污設(shè)施的企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠性的低利率，而對(duì)產(chǎn)生土壤污染的企業(yè)及相關(guān)企業(yè)的新建項(xiàng)目進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率[11]。

鼓勵(lì)支持綠色保險(xiǎn)。綠色保險(xiǎn)又稱為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，是基于環(huán)境污染賠償責(zé)任的一種商業(yè)保險(xiǎn)，以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)[14]。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，土壤污染損害責(zé)任保險(xiǎn)可采用政府強(qiáng)制與引導(dǎo)相結(jié)合的模式，實(shí)行強(qiáng)制和自愿相結(jié)合的原則：對(duì)污染較為嚴(yán)重的，實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)；對(duì)污染較輕的，政府給予引導(dǎo)，促使企業(yè)自愿認(rèn)購[11]。

另外還有完善發(fā)行綠色債券，設(shè)立綠色發(fā)展基金，等等。

4 解決我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金瓶頸的綜合對(duì)策

我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)迫切需要解決的首要瓶頸就是資金，而資金來源僅僅依靠政府顯然不足，必然需要綜合運(yùn)用各類手段協(xié)同推進(jìn)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[27]。政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)才能形成良性的產(chǎn)業(yè)鏈，即土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。政府宏觀把控的度需掌握好，既不能干預(yù)過度，又不能完全撒手不管。政府制定法律和政策對(duì)修復(fù)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)企業(yè)的土壤環(huán)保創(chuàng)新技術(shù)進(jìn)行支持和鼓勵(lì)。對(duì)拓寬融資渠道放開政策，發(fā)揮市場(chǎng)良性競爭作用。政府還要對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)懲。而企業(yè)在政府最大自由度的條件下充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，優(yōu)化修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈，改進(jìn)修復(fù)技術(shù)。市場(chǎng)中各種融資模式發(fā)揮創(chuàng)新作用，建立良性可持續(xù)的投融資投入產(chǎn)出效能。

突破資金瓶頸需多方面的綜合對(duì)策。如圖2所示，既需要立法監(jiān)管修復(fù)產(chǎn)業(yè)，明確責(zé)任主體，規(guī)范細(xì)化資金使用；又需要先進(jìn)的技術(shù)革新修復(fù)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而成熟修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)選廉價(jià)、安全、高效的修復(fù)技術(shù)以節(jié)省成本；還需要政策創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)修復(fù)產(chǎn)業(yè)，疏通資金渠道。而立法、技術(shù)、政策對(duì)資金瓶頸問題的解決之間又不是相互孤立的，立法完善可以促進(jìn)新政策的推出，新政策的發(fā)布實(shí)施又可以激勵(lì)企業(yè)開發(fā)新技術(shù)和市場(chǎng)融資創(chuàng)新。只有立法監(jiān)管、政策驅(qū)動(dòng)、技術(shù)革新再加上資金支撐等全方面、多層次的推動(dòng)，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)才能迎來“土十條”頂層設(shè)計(jì)所描繪的真正“凈土”。

圖2 我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)突破資金瓶頸模式

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Analysis of Funding Bottlenecks and Measures of Soil Remediation lndustry in China

WANG Hongqi*, XU Jie, WU Xiaoxiong, KONG Dekang
(College of Water Sciences, Beijing Normal University, Beijing 100875)

Soil remediation industry of China has huge potential. However, lack of funds caused by the fund investment insuf fi ciency, single source, and unreasonable distribution, has always been the major bottlenecks in the development of soil industry. Funding bottlenecks result from imperfect law of soil environment protection, lack of policy, single funding channels, and lag in technology. These problems urgently need to be resolved. From the government-industry-market levels, this paper gave a systematic analysis on solving the problem synthetically of breaking the funding bottlenecks in terms of legislation, policy, technology and fi nance. It is of great signi fi cance to form a more perfect soil remediation industry gradually, therefore promotes steady progress of soil remediation industry in China.

soil remediation industry; funding; bottlenecks; measures

X321

1674-6252(2017)04-0023-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.023

*責(zé)任作者： 王紅旗（1960—），男，北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院水生態(tài)與環(huán)境研究所所長，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事污染土壤、地下水修復(fù)、環(huán)境評(píng)價(jià)規(guī)劃與管理、可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境教育等領(lǐng)域的研究，E-mail：whongqi@126.com。