企業(yè)環(huán)境管理制度優(yōu)化及其信息系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)研究

常杪*，張哲，鄭界，陳青，王世汶，吳鄂飛

（1. 清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084；2. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100732；3. 宜昌市環(huán)境監(jiān)控與應(yīng)急指揮中心，宜昌 443000）

企業(yè)環(huán)境管理制度優(yōu)化及其信息系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)研究

常杪1*，張哲1，鄭界1，陳青1，王世汶2，吳鄂飛3

（1. 清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084；2. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100732；3. 宜昌市環(huán)境監(jiān)控與應(yīng)急指揮中心，宜昌 443000）

污染源大數(shù)據(jù)是環(huán)保大數(shù)據(jù)的重要組成部分，然而在以環(huán)境管理制度為基礎(chǔ)的污染源數(shù)據(jù)管理過(guò)程中，一直存在制度銜接不流暢、數(shù)據(jù)不共享等諸多問(wèn)題。本文調(diào)研考察了現(xiàn)有各項(xiàng)環(huán)境管理制度的銜接情況，提出以排污許可制度為核心，通過(guò)與其他環(huán)境管理制度有效銜接，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的各個(gè)環(huán)節(jié)的有效覆蓋。通過(guò)SWOT分析法對(duì)基于“一證式”改革的環(huán)境管理制度優(yōu)化方案的可行性和必要性進(jìn)行了深入分析，并以排污許可證為核心，設(shè)計(jì)企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)框架。試生產(chǎn)與竣工環(huán)保驗(yàn)收實(shí)效不足，可轉(zhuǎn)為企業(yè)自行備案；將環(huán)評(píng)審批結(jié)論納入排污許可證，可大幅度減輕企業(yè)相關(guān)環(huán)境管理業(yè)務(wù)人員的負(fù)擔(dān)。環(huán)境管理制度的優(yōu)化必須建立在部門(mén)職能轉(zhuǎn)變與整合之上；同時(shí)，還必須獲得國(guó)家層面的立法與行政的支持；社會(huì)輿論的關(guān)注與支持也將推動(dòng)環(huán)境管理制度優(yōu)化的進(jìn)程。以排污許可證管理為核心的信息系統(tǒng)框架可以有效實(shí)現(xiàn)污染源排放信息整合共享。

“一證式”管理；固定污染源；環(huán)境管理制度；信息系統(tǒng)

引言

環(huán)保大數(shù)據(jù)中的環(huán)境數(shù)據(jù)部分涉及面廣，主要包括環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)、污染源數(shù)據(jù)、相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)等，污染源數(shù)據(jù)作為其重要組成部分，包括固定污染源、移動(dòng)污染源等數(shù)據(jù)。而重要的固定污染源往往以企業(yè)的形式出現(xiàn)，因此，企業(yè)上報(bào)的污染源數(shù)據(jù)管理對(duì)環(huán)保大數(shù)據(jù)有重要意義。2016年3月環(huán)保部辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》，該方案提出建立“一證式”污染源管理模式，以實(shí)現(xiàn)污染源排放信息整合共享，有效推進(jìn)協(xié)同治理。污染源數(shù)據(jù)管理作為環(huán)保大數(shù)據(jù)的重要組成部分，正受到越來(lái)越多的關(guān)注。

我國(guó)現(xiàn)行對(duì)企業(yè)污染源數(shù)據(jù)的收集管理主要依賴各項(xiàng)環(huán)境管理制度，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管理制度中，各個(gè)制度經(jīng)常存在銜接不流暢、互相矛盾等問(wèn)題[1]。我國(guó)環(huán)統(tǒng)制度、排污申報(bào)與收費(fèi)制度各自為政，這些制度體系的目的、指標(biāo)不同，對(duì)應(yīng)的信息系統(tǒng)互不聯(lián)通，不僅可能造成制度之間銜接不夠、數(shù)據(jù)質(zhì)量低、企業(yè)填報(bào)負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，而且可能導(dǎo)致“數(shù)出多門(mén)”現(xiàn)象[2]，最終導(dǎo)致環(huán)保部門(mén)始終未能形成“一數(shù)一源”的權(quán)威污染源/企業(yè)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù)。而企業(yè)也試圖利用信息化技術(shù)把海量分散的環(huán)境管理信息進(jìn)行集成利用，但隨之而來(lái)的問(wèn)題是企業(yè)各自引進(jìn)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)不能兼容，各項(xiàng)業(yè)務(wù)不能有效銜接，從而形成許多“信息孤島”，阻礙了信息集成利用[3]。近年來(lái)，“信息孤島”問(wèn)題已嚴(yán)重影響我國(guó)企業(yè)發(fā)展的進(jìn)程[4]。五花八門(mén)的企業(yè)環(huán)境管理信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)導(dǎo)致企業(yè)環(huán)境信息嚴(yán)重割裂[5,6]。而企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理信息的非集成性的根本原因正是環(huán)保各部門(mén)以及企業(yè)在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中單純考慮當(dāng)下需求，未能長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的兼容性設(shè)計(jì)[3]。

“一證式”改革是優(yōu)化污染源數(shù)據(jù)管理的重要制度基礎(chǔ)。排污許可證制度的實(shí)踐開(kāi)展二十余年來(lái)，一直未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。近年來(lái)，黨的十八屆三中全會(huì)要求“完善排放許可制”。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日施行，也標(biāo)志著排污許可證制度被正式納入國(guó)家級(jí)別環(huán)保戰(zhàn)略綱領(lǐng)[7]。2015年，環(huán)保部在浙江、江蘇等地開(kāi)展了國(guó)家層面的排污許可管理制度“一證式”改革試點(diǎn)。2016年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，致力于對(duì)污染源實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理。因此，以污染源“一證式”改革為切入點(diǎn)，對(duì)環(huán)保制度的銜接優(yōu)化進(jìn)行深入分析及對(duì)污染源大數(shù)據(jù)的收集整理具有重要意義。

以排污許可證為核心的污染源環(huán)境管理制度整合一直是環(huán)境管理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。葉維麗等（2015）研究了環(huán)境審批時(shí)將如何進(jìn)行總量指標(biāo)前置管理，排污許可證如何與排污權(quán)交易銜接等問(wèn)題。此外，還就如何將排污許可證發(fā)放前置到與竣工驗(yàn)收同時(shí)發(fā)放的問(wèn)題，排污許可證的有效期問(wèn)題及其如何與環(huán)境后評(píng)價(jià)銜接的問(wèn)題進(jìn)行了更加深入的探討[8]。盧瑛瑩等研究了如何將排污許可證發(fā)放前移至環(huán)評(píng)文件審批階段等問(wèn)題[7]。錢(qián)文濤等研究了如何將諸如環(huán)境監(jiān)察、清潔生產(chǎn)、排污申報(bào)等制度的污染物排放監(jiān)測(cè)信息與排污許可證制度進(jìn)行整合的問(wèn)題，并分析了環(huán)境監(jiān)察、清潔生產(chǎn)、排污申報(bào)等制度因?yàn)閷?duì)排放監(jiān)測(cè)信息的詳略程度、表制格式有不同的要求，需要在其與排污許可證副本進(jìn)行整合前先進(jìn)行統(tǒng)一優(yōu)化的問(wèn)題[9]。然而，以上研究大多停留在初步構(gòu)想階段，甚至在當(dāng)下顯得不切實(shí)際，有的研究已經(jīng)與目前政府正在試點(diǎn)的排污許可證的“一證式”改革脫節(jié)，相互矛盾。

此外，企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)研究也受到越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注。目前，基于單項(xiàng)環(huán)境管理制度的信息系統(tǒng)構(gòu)建進(jìn)展比較快。比如，劉玉紅基于UML統(tǒng)一建模語(yǔ)言，以MySQL為系統(tǒng)后臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)，建立了中山市排污許可證管理系統(tǒng)[10]。鞠紹兵基于排污權(quán)制度分析、總量控制分析和排污權(quán)定價(jià)分析，建立了排污權(quán)交易管理系統(tǒng)[11]。而基于核心環(huán)境管理制度整合的企業(yè)環(huán)境信息系統(tǒng)的研究進(jìn)展相對(duì)而言頗為緩慢。趙麗等研究了排污申報(bào)、收費(fèi)與環(huán)統(tǒng)的整合方案，并試圖以此為理論基礎(chǔ)，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)查詢與應(yīng)用平臺(tái)、網(wǎng)上辦公平臺(tái)等多個(gè)視角設(shè)計(jì)覆蓋企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)對(duì)企業(yè)申報(bào)數(shù)據(jù)入庫(kù)功能、環(huán)評(píng)部門(mén)移交污染源數(shù)據(jù)入庫(kù)功能、企業(yè)產(chǎn)排污狀況變更核定功能等各式功能的新型企業(yè)環(huán)境信息系統(tǒng)[5]。鄧峰在對(duì)其研發(fā)的新型環(huán)境管理業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，引入優(yōu)劣勢(shì)分析法（SWOT）對(duì)其優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了詳細(xì)分析，論證了在大部制改革下確立新型環(huán)境管理業(yè)務(wù)的可行性與必要性，并提出了以PDCA管理流程為特征的新型環(huán)境管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)[2]。

為實(shí)現(xiàn)污染源數(shù)據(jù)的優(yōu)化管理，本文將分析環(huán)境管理制度現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題；在厘清現(xiàn)有各環(huán)境管理制度之間關(guān)系基礎(chǔ)之上，借助“一證式”改革的契機(jī)，形成以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理新模式，利用SWOT分析法論證“一證式”改革的可行性與必要性，由此完善企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)；并從框架設(shè)計(jì)、功能設(shè)計(jì)等方面構(gòu)建一個(gè)具有實(shí)用價(jià)值的企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)框架。

1 基于“一證式”改革的環(huán)境管理制度梳理與優(yōu)化

現(xiàn)行的各項(xiàng)企業(yè)環(huán)境管理制度存在諸多問(wèn)題，同時(shí)各項(xiàng)制度相互獨(dú)立，缺乏完整的制度框架去規(guī)范管理工作的開(kāi)展。“一證式”改革是實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)環(huán)境管理制度精簡(jiǎn)合理、有機(jī)銜接的重要途徑。在考察 “一證式”改革管理典型試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后，本文對(duì)環(huán)境管理制度的優(yōu)化進(jìn)行了具體設(shè)計(jì)，并利用SWOT分析法對(duì)基于“一證式”改革的環(huán)境管理制度優(yōu)化方案的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇與威脅進(jìn)行了分析，進(jìn)一步論證了“一證式”改革的可行性和必要性。

1.1 環(huán)境管理制度的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

1.1.1 企業(yè)環(huán)境管理業(yè)務(wù)流程梳理

從建設(shè)項(xiàng)目初期環(huán)境影響評(píng)價(jià)制定，到建設(shè)竣工，再到驗(yàn)收投產(chǎn)，最后到排污許可證的獲取，企業(yè)經(jīng)歷了繁復(fù)的環(huán)境管理行政審批過(guò)程。本文對(duì)其間涉及的環(huán)保業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，整合得到一個(gè)具有高度代表性和概括性的企業(yè)環(huán)境管理業(yè)務(wù)流程整體現(xiàn)狀圖（圖1）。

1.1.2 總量指標(biāo)審核前置有待進(jìn)一步規(guī)范

近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目總量指標(biāo)前置的文件。2014年年底，環(huán)保部頒布了《總量指標(biāo)審核及管理暫行辦法》。該文件規(guī)定：在環(huán)評(píng)審批前，企業(yè)必須出具總量替代方案，以取得污染物總量指標(biāo)。隨著排污權(quán)交易試點(diǎn)的陸續(xù)推進(jìn)，企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目新增總量指標(biāo)除企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部通過(guò)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等方式調(diào)劑之外，還可以通過(guò)排污權(quán)交易的方式獲取[12]。總而言之，總量指標(biāo)前置的核心是確保其來(lái)源屬性，從而實(shí)現(xiàn)源頭減排[12]。但由于目前總量指標(biāo)控制制度仍以行政手段推進(jìn)為主，法律依據(jù)尚屬盲區(qū)，并且只突出了地區(qū)總量指標(biāo)控制目標(biāo)責(zé)任的分解，對(duì)于單個(gè)污染源實(shí)際排污量的超量處罰等管控手段還十分欠缺[13]，國(guó)家對(duì)總量指標(biāo)前置及相應(yīng)配套的監(jiān)督管理仍有待進(jìn)一步規(guī)范。

1.1.3 環(huán)評(píng)審批費(fèi)時(shí)費(fèi)力

對(duì)于政府部門(mén)而言，環(huán)評(píng)制度從受理、承辦、審核、勘察、公示再到辦結(jié)，往往需要耗費(fèi)大量的審批時(shí)間。此外，在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批從申請(qǐng)到被受理之前的環(huán)評(píng)材料準(zhǔn)備階段，同樣會(huì)耗費(fèi)企業(yè)大量的人力和物力[14]，企業(yè)從降低自身審批成本的角度出發(fā)，往往傾向于簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)[14]。造成環(huán)節(jié)復(fù)雜的主要原因之一，是現(xiàn)階段政府部門(mén)沒(méi)有形成完備的企業(yè)污染源信息庫(kù)，環(huán)評(píng)審批往往需進(jìn)行諸多重復(fù)性操作。近年來(lái)，無(wú)論從總量指標(biāo)前置的角度，還是從推廣豁免制、擴(kuò)大備案制、優(yōu)化預(yù)審制的角度，環(huán)評(píng)正在努力尋找新時(shí)期下的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)。

1.1.4 試生產(chǎn)與竣工環(huán)保驗(yàn)收實(shí)效不足

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例與辦法》，建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)前，企業(yè)必須向相關(guān)環(huán)保行政主管部門(mén)提出試生產(chǎn)申請(qǐng)，并委托驗(yàn)收調(diào)查單位開(kāi)展驗(yàn)收監(jiān)測(cè)。試生產(chǎn)的期限一般是3個(gè)月[15]。試生產(chǎn)與竣工環(huán)保驗(yàn)收均屬于事前監(jiān)管，其設(shè)計(jì)目的就是保證“三同時(shí)”制度的順利實(shí)施。但是，在“三同時(shí)”制度執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)沒(méi)有按照環(huán)評(píng)文件要求實(shí)施，導(dǎo)致存在大量批建不符、難以完成環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收的情況[13]；或是在竣工環(huán)保驗(yàn)收時(shí)，實(shí)際污染物排放量和排污權(quán)指標(biāo)往往存在或多或少的出入。由此可見(jiàn)，因?yàn)槿狈εc其他管理制度的銜接以及對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程管理，試生產(chǎn)與竣工環(huán)保驗(yàn)收所屬的事前監(jiān)管不僅導(dǎo)致企業(yè)項(xiàng)目投產(chǎn)緩慢，而且對(duì)于環(huán)境污染管理與減排沒(méi)有起到很好的管控作用。

圖1 企業(yè)環(huán)境管理業(yè)務(wù)流程整體現(xiàn)狀

1.1.5 排污權(quán)交易尚不成熟

近年來(lái)，江蘇、浙江等10多個(gè)省市相繼開(kāi)展了排污權(quán)交易試點(diǎn)。由于排污權(quán)交易試點(diǎn)的規(guī)模越來(lái)越龐大，各地的具體實(shí)施情況均不統(tǒng)一。有的地方，排污權(quán)交易的申購(gòu)方需要環(huán)評(píng)審批作為申請(qǐng)材料，有的地方則需要排污權(quán)交易合同作為環(huán)評(píng)審批的依據(jù)，因此，排污權(quán)交易需要企業(yè)上報(bào)的材料不統(tǒng)一、不規(guī)范。此外，排污權(quán)交易制度是總量指標(biāo)控制體系下對(duì)污染源管理的一種經(jīng)濟(jì)刺激手段，但由于環(huán)保精細(xì)化管理不足，在實(shí)際操作中存在排污權(quán)與區(qū)域排污總量銜接性不夠的問(wèn)題[13]，制度之間銜接不流暢。我國(guó)排污權(quán)交易制度仍不成熟，有待進(jìn)一步規(guī)范化文件出臺(tái)以進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

1.1.6 原有排污許可證制度效率低下

根據(jù)環(huán)境保護(hù)部2017年發(fā)布的《排污許可證管理暫行規(guī)定》，新發(fā)排污許可證要求填報(bào)申請(qǐng)的材料豐富翔實(shí)，但仍未對(duì)排污許可證與其他相關(guān)環(huán)境管理制度之間的聯(lián)系做出明確規(guī)范。同時(shí)，《排污許可證管理暫行規(guī)定》要求環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理排污許可證申請(qǐng)業(yè)務(wù)之日起20個(gè)工作日內(nèi)做出審核決定，自做出準(zhǔn)予發(fā)放決定之日起10個(gè)工作日內(nèi)發(fā)放排污許可證，無(wú)論從企業(yè)還是行政部門(mén)的角度，排污許可證申領(lǐng)過(guò)程耗時(shí)長(zhǎng)，將耗費(fèi)大量人力、物力。此外，原有排污許可證制度在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收后方才介入[16]，其對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度的銜接十分欠缺，事先許可和事中、事后監(jiān)管嚴(yán)重脫鉤，對(duì)排污單位的責(zé)任約束相當(dāng)有限。

1.2 環(huán)境管理制度優(yōu)化

1.2.1“一證式”改革試點(diǎn)現(xiàn)狀

浙江省海寧市自2015年被確定為嘉興市唯一排污許可“一證式”改革試點(diǎn)城市之來(lái)，陸續(xù)出臺(tái)了一系列具體的改革文件，可謂在排污許可“一證式”改革方面走在了全國(guó)的前列。浙江省舟山市在“一證式”改革試點(diǎn)方面同樣頗有建樹(shù)。兩地“一證式”改革涵蓋了各個(gè)環(huán)境管理制度的銜接優(yōu)化，其改革措施對(duì)比情況如表1所示。通過(guò)對(duì)比，發(fā)現(xiàn)海寧市的“一證式”改革做得更到位、更超前、更具借鑒價(jià)值。

海寧市的“一證式”改革方案，在將排污許可證的發(fā)放環(huán)節(jié)前置于環(huán)評(píng)審批，擴(kuò)充副本內(nèi)容的基礎(chǔ)之上，將“三同時(shí)”、排污權(quán)納入許可證內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)通過(guò)許可證分散到具體污染源，而排污收費(fèi)所需信息從許可證日常監(jiān)管數(shù)據(jù)中獲取。這種模式可以極大地提高企業(yè)的環(huán)境管理效率，有利于企業(yè)避免不必要的重復(fù)性申報(bào)工作，也可有效幫助政府部門(mén)對(duì)企業(yè)污染源信息進(jìn)行規(guī)范、統(tǒng)一管理。

1.2.2 基于“一證式”改革的環(huán)境管理制度優(yōu)化方案

在參考海寧市試點(diǎn)模式的基礎(chǔ)之上，本文對(duì)“一證式”改革的環(huán)境管理業(yè)務(wù)流程進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，如圖2所示。

表1 海寧市和舟山市“一證式”改革措施對(duì)比情況

環(huán)境影響評(píng)價(jià)可作為核發(fā)排污許可證的重要依據(jù)，在開(kāi)展環(huán)評(píng)工作后，應(yīng)將環(huán)評(píng)結(jié)果納入排污許可證中，并進(jìn)行排污許可證核發(fā)工作。通過(guò)將環(huán)評(píng)結(jié)果納入排污許可證中的操作，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)制度與排污許可證制度的有效關(guān)聯(lián)。

此外，其他各項(xiàng)環(huán)境管理制度以排污許可證為紐帶相互銜接。環(huán)保“三同時(shí)”按要求應(yīng)當(dāng)直接納入排污許可證內(nèi)容之中，即“三同時(shí)”制度獲取的各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息將歸屬于排污許可證中。總量指標(biāo)同樣通過(guò)導(dǎo)入排污許可證，分解落實(shí)到各個(gè)具體污染源，實(shí)現(xiàn)總量制度的有效銜接。許可證執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)優(yōu)化污染防治措施等手段減排，進(jìn)而進(jìn)行排污權(quán)交易，企業(yè)排污許可證即其進(jìn)行排污權(quán)交易的基本標(biāo)識(shí)，排污許可證是排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)。排污收費(fèi)所需信息可從排污許可證副本的日常管理數(shù)據(jù)中獲取，以排污許可證統(tǒng)計(jì)的年度實(shí)際排污量作為核定排污收費(fèi)依據(jù)，由此實(shí)現(xiàn)了排污收費(fèi)與排污許可證的關(guān)聯(lián)。

自2018年1月起，我國(guó)將取消現(xiàn)行排污收費(fèi)制度，以環(huán)保稅的形式加以取代。收稅單位由環(huán)保部門(mén)變?yōu)槎悇?wù)部門(mén)。然而，環(huán)保稅所需的排污信息同樣可從排污許可證副本的日常管理數(shù)據(jù)中獲取。“一證式”改革將有效銜接排污收費(fèi)制度向環(huán)保稅制度的過(guò)渡。

圖2 基于“一證式”改革的環(huán)境管理業(yè)務(wù)流程優(yōu)化

通過(guò)“一證式”改革，可以有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理制度的優(yōu)化，以排污許可證制度為核心，利用排污許可證“證載”內(nèi)容，支撐排污許可和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)評(píng)、總量控制、排污收費(fèi)（環(huán)保稅）、許可證監(jiān)管等制度的有效銜接，建立唯一的固定污染源信息名錄庫(kù)，實(shí)現(xiàn)污染源排放信息整合共享。在這種模式下，數(shù)據(jù)收集入口統(tǒng)一，有效避免了不必要的重復(fù)性的環(huán)境管理步驟，極大地提高了企業(yè)環(huán)境管理效率。同時(shí)，對(duì)企業(yè)信息的“一證式”統(tǒng)一收集，有助于數(shù)據(jù)共享的開(kāi)展，有效解決“信息孤島”的問(wèn)題。此外，完整的環(huán)境管理制度銜接有利于環(huán)境監(jiān)督管理工作的開(kāi)展，讓環(huán)保行為有跡可循。

1.2.3“一證式”改革實(shí)踐的SWOT分析

為進(jìn)一步論證“一證式”改革實(shí)踐的可行性，本文以SWOT分析法為指導(dǎo)依據(jù)，試圖從優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇與威脅四個(gè)方面對(duì)本文提出的環(huán)境管理制度優(yōu)化方案進(jìn)行分析闡釋，如表2所示。

從SO戰(zhàn)略來(lái)看，環(huán)境管理制度的優(yōu)化必須建立在部門(mén)職能轉(zhuǎn)變與整合之上，同時(shí)，還必須獲得國(guó)家層面的立法與行政的支持。再者，社會(huì)輿論的關(guān)注與支持也將推動(dòng)環(huán)境管理制度優(yōu)化的進(jìn)程。從WO戰(zhàn)略來(lái)看，“一證式”改革將很大程度上推動(dòng)“三同時(shí)”制度等其他制度的改革，因此，必須獲得各環(huán)境管理部門(mén)的支持。環(huán)境管理制度優(yōu)化的進(jìn)一步完善，需要擴(kuò)大“一證式”改革試點(diǎn)地區(qū)的范圍和規(guī)模，改變排污收費(fèi)績(jī)效考核方式以及減少行政干擾，等等。

2 企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)

2.1 環(huán)境管理信息系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)

我國(guó)地方政府在環(huán)境管理信息化方面頗有建樹(shù)，從各省市環(huán)保機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站來(lái)看，信息系統(tǒng)已經(jīng)成為輔助環(huán)境管理的重要手段。然而在環(huán)保機(jī)構(gòu)中的各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間仍存在較多技術(shù)障礙，主要包括以下幾個(gè)方面：①國(guó)家、省級(jí)、地市級(jí)各層系統(tǒng)不能對(duì)接，業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通；②同級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門(mén)各系統(tǒng)孤立運(yùn)行，如面源質(zhì)量和預(yù)警預(yù)報(bào)得不到點(diǎn)源排放數(shù)據(jù)的支持，預(yù)測(cè)精度有限，而同時(shí)，點(diǎn)源無(wú)法由面源支持；③缺乏對(duì)企業(yè)污染源的環(huán)境管理建立“一企一檔”的框架。

本文的系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)將最大程度地整合排污許可證申報(bào)核發(fā)系統(tǒng)以及排污申報(bào)與收費(fèi)系統(tǒng)等其他信息系統(tǒng)，以期為企業(yè)管理環(huán)境數(shù)據(jù)提供一站式服務(wù)。框架將主要包含排污許可證管理系統(tǒng)、排污申報(bào)與收費(fèi)系統(tǒng)、污染源動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)以及排污權(quán)交易系統(tǒng)等模塊，如圖3所示。

各環(huán)保部門(mén)的業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)庫(kù)都與排污許可證業(yè)務(wù)系統(tǒng)建立邏輯關(guān)系。其中，排污許可證業(yè)務(wù)系統(tǒng)除了包含排污許可證正本信息，還將從污染源動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、污染物總量管理系統(tǒng)、環(huán)評(píng)審批系統(tǒng)等其他系統(tǒng)導(dǎo)入數(shù)據(jù)信息，以排污許可證副本的形式儲(chǔ)存到排污許可證業(yè)務(wù)系統(tǒng)，從而達(dá)到集成管理的目的。而排污許可證業(yè)務(wù)系統(tǒng)可以將排污許可證年度執(zhí)行報(bào)告導(dǎo)出到排污申報(bào)與收費(fèi)系統(tǒng)及環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，以方便排污費(fèi)的征收和滿足各個(gè)部門(mén)的業(yè)務(wù)需求。排污許可證作為企業(yè)身份標(biāo)識(shí)，其系統(tǒng)數(shù)據(jù)可導(dǎo)入排污權(quán)交易系統(tǒng)，提高排污權(quán)交易工作效率。

此外，當(dāng)環(huán)境管理信息數(shù)據(jù)集成時(shí)，不可避免地會(huì)產(chǎn)生諸如產(chǎn)品信息等重復(fù)信息，而復(fù)用技術(shù)可以充分識(shí)別并利用重復(fù)數(shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系，減少重復(fù)數(shù)據(jù)采集工作[17]。在這種模式框架下，跨政府部門(mén)以及同一部門(mén)不同層級(jí)間的業(yè)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)扁平化處理，企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)支持多層次部門(mén)構(gòu)建統(tǒng)一信息平臺(tái)。而更高層次機(jī)構(gòu)可在互聯(lián)網(wǎng)的協(xié)助下，利用數(shù)據(jù)庫(kù)共享機(jī)制得到基層組織信息，從而避免錯(cuò)誤信息現(xiàn)象[18]。這就將以往金字塔形的信息管理模式扁平化，有助于實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)的信息共享。

表2 基于“一證式”改革的環(huán)境管理制度優(yōu)化方案的SWOT分析

2.2 系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)

2.2.1 查詢功能

企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)可以包含查詢、編輯等基本功能。在查詢條件中輸入查詢關(guān)鍵字，如污染源代碼、機(jī)構(gòu)組織代碼等，即可查詢出與輸入關(guān)鍵字匹配的數(shù)據(jù)。在企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)的一企一檔詳情頁(yè)面，可以分別查看基本信息、企業(yè)信息修改記錄、項(xiàng)目審批、排污許可證、排污申報(bào)等數(shù)據(jù)。

2.2.2 業(yè)務(wù)追蹤功能

圖3 企業(yè)環(huán)境管理信息集成系統(tǒng)總體設(shè)計(jì)

（1）環(huán)評(píng)審批業(yè)務(wù)。對(duì)于環(huán)評(píng)審批在內(nèi)的環(huán)境管理業(yè)務(wù)，企業(yè)相關(guān)人員都想第一時(shí)間了解其辦理動(dòng)態(tài)，企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)中的環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)等子系統(tǒng)應(yīng)該具有基于企業(yè)和業(yè)務(wù)辦公人員雙視角的業(yè)務(wù)追蹤功能。企業(yè)可以登錄該子系統(tǒng)，使用項(xiàng)目代碼等關(guān)鍵詞查詢相應(yīng)的環(huán)評(píng)審批進(jìn)展。而環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的環(huán)評(píng)審批業(yè)務(wù)承辦人員主要是處理屬于自己的審批業(yè)務(wù)，即待處理項(xiàng)目個(gè)數(shù)等。

（2）排污許可證業(yè)務(wù)。排污許可證業(yè)務(wù)的追蹤功能可以追蹤歷年許可證審批情況，包括許可證的申請(qǐng)審批、年審、變更等。此外，追蹤功能附帶的查詢功能可以允許企業(yè)用持證單位、法人代表及許可證編號(hào)進(jìn)行模糊查詢。查詢出來(lái)的結(jié)果包括下列信息：持證單位的總體情況，當(dāng)前許可證的使用狀態(tài)（正常、吊銷、停止）以及許可證基本信息、廢水許可排放數(shù)據(jù)、廢氣許可排放數(shù)據(jù)、固體廢物排放及噪聲排放數(shù)據(jù)。再者，還可以對(duì)廢水排放分排污口進(jìn)行管理，在此對(duì)排污口進(jìn)行新增操作。

2.2.3 信息共享與一企一檔導(dǎo)出功能

相當(dāng)一部分地方市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)環(huán)保部門(mén)都可以對(duì)下轄地區(qū)進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收甚至環(huán)評(píng)審批，但同時(shí)，市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)之間的信息都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享，導(dǎo)致下級(jí)部門(mén)的審批項(xiàng)目有時(shí)根本沒(méi)有被納入上級(jí)部門(mén)監(jiān)管系統(tǒng)之中，增大了下級(jí)政府與當(dāng)?shù)匚廴敬髴糍I賣勾當(dāng)?shù)耐稒C(jī)取巧性。英國(guó)電子政務(wù)系統(tǒng)e-GIF 主要用于知識(shí)管理，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)互連及信息互連等方法實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)作，并能在原始業(yè)務(wù)流程基礎(chǔ)之上，對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化和改良，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府組織間借助 e-GIF，采用標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一信息中心，以保證信息共享過(guò)程中的效率。基于英國(guó)電子政務(wù)e-GIF機(jī)制的企業(yè)環(huán)境信息集成系統(tǒng)將以前金字塔形的市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)關(guān)系扁平化，使得各級(jí)政府部門(mén)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)時(shí)對(duì)接共享，以實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)污染源的網(wǎng)格化管理。

3 結(jié)論與建議

為解決污染源數(shù)據(jù)集成管理困難的問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)環(huán)境管理制度的梳理與其銜接問(wèn)題進(jìn)行分析，以“一證式”改革為突破口，重塑了環(huán)境管理制度及其業(yè)務(wù)流程；通過(guò)SWOT分析法對(duì)基于“一證式”改革的環(huán)境管理制度優(yōu)化方案的可行性和必要性進(jìn)行了深入分析；最后，以排污許可證管理為基礎(chǔ)搭建了企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)框架。

本文的主要結(jié)論如下：

（1）現(xiàn)行各項(xiàng)環(huán)境管理制度存在諸如數(shù)據(jù)不共享等問(wèn)題，“一證式”改革將有助于重塑現(xiàn)有環(huán)境管理制度，有效優(yōu)化污染源數(shù)據(jù)管理。試生產(chǎn)與竣工環(huán)保驗(yàn)收實(shí)效不足，可轉(zhuǎn)為企業(yè)自行備案；環(huán)評(píng)審批結(jié)論納入排污許可證，可大幅度減輕企業(yè)相關(guān)環(huán)境管理業(yè)務(wù)人員的負(fù)擔(dān)。

（2）用SWOT分析法對(duì)本文提出的環(huán)境管理制度優(yōu)化方案的可行性和必要性進(jìn)行了分析闡釋。環(huán)境管理制度的優(yōu)化必須建立在部門(mén)職能轉(zhuǎn)變與整合之上，同時(shí)，還必須獲得國(guó)家層面的立法與行政的支持。再者，社會(huì)輿論的關(guān)注與支持也將推動(dòng)環(huán)境管理制度優(yōu)化的進(jìn)程。“一證式”改革將很大程度上推動(dòng)“三同時(shí)”制度的改革，因此，必須獲得與“三同時(shí)”制度相關(guān)的審批及監(jiān)察等部門(mén)的支持。環(huán)境管理制度優(yōu)化的進(jìn)一步完善，需要擴(kuò)大“一證式”改革試點(diǎn)地區(qū)的范圍和規(guī)模，改變排污收費(fèi)績(jī)效考核方式以及減少行政干擾等。

（3）以排污許可證管理為核心的企業(yè)環(huán)境管理信息系統(tǒng)可以有效解決“數(shù)出多源”及“信息孤島”等問(wèn)題。排污申報(bào)系統(tǒng)將實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上月度申報(bào)，并以年度匯總數(shù)據(jù)形式載入排污許可證系統(tǒng)的副本；現(xiàn)行排污收費(fèi)系統(tǒng)及未來(lái)的環(huán)保稅收費(fèi)系統(tǒng)可導(dǎo)入排污許可證的副本信息進(jìn)行年度收費(fèi)；環(huán)境統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)將從排污申報(bào)系統(tǒng)導(dǎo)入年度數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)三庫(kù)合一。

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Research on the Optimization of Environmental Management System for Enterprise and the Design of lnformation System Framework

CHANG Miao1*, ZHANG Zhe1, ZHENG Jie1, CHEN Qing1, WANG Shiwen2, WU Efei
( 1. School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084; 2. Institute of Quantitative & Technical Economics, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732; 3. Yichang Municipal Administration for Environmental Monitoring & Emergency Response, Yichang 443000 )

The data of pollution sources is an important part of the environmental big data, while there are so many problems in the management of the pollution sources data which is based on the environmental management system, such as the congestion of system convergence or non-shared business data. On the purpose of optimization of environmental management system, the article investigates the convergence of existing environmental management systems and builds a new system framework based on “One-Permitting” evolution to construct an effective convergence with other environmental management systems. Then the article uses the SWOT to analyze the feasibility and necessity of the framework. After all, the article construct an information system corresponding to the framework. The environmental acceptance of trial production and completion can be transferred to the enterprise for their own record because of the lack of effectiveness. Putting the results of environmental impact assessment into the discharge permit will reduce the burden on staff greatly. The optimization of environmental management system must be based on the transformation and integration of departmental functions. At the same time, it is necessary to obtain legislative and administrative support at the national level. The concern and support of public opinion will also promote the process of environmental management system optimization. The information based on the framework will effectively realize the integration and sharing of pollution sources.

One-permitting management; fi xed source of pollution; environmental management system; information system

x321

1674-6252（2017）04-0058-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.058

國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目——基于大數(shù)據(jù)的城市環(huán)境質(zhì)量改善管理調(diào)控決策系統(tǒng)研究（項(xiàng)目編號(hào)：71573149）。

*責(zé)任作者： 常杪（1971—），女，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境管理與政策教研所所長(zhǎng)，副研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境政策與管理，E-mail: changmiao@tsinghua.edu.cn。