金融監管體制改革的觀點論爭與基本構想

寧靜

摘要：金融作為現代經濟的核心，很大程度上影響著經濟的發展，2007國際金融危機后，世界主要國家為了更好的應對風險均進行了金融監管改革。與此同時，我國金融業不斷發展，金融機構數量增多且種類多樣，金融市場也逐漸國際開放化，金融結構也更加復雜。由此可見，目前的分業監管體制已經無法完全順應金融混業經營的趨勢。本文主要就對金融監管體制改革的觀點論爭與基本構想相關方面進行分析和探討。

關鍵詞：金融監管；體制改革；建議

1 我國金融監管體制的演進歷程

2003年10月份，《中國人民銀行法》中保留了中國人民銀行作為履行中央銀行職能的金融機構，標志著我國“一行三會”金融監管格局的形成。1983年9月中國人民銀行開始行使中央銀行的職能，主要監管宏觀系統性風險，1992年成立了中國證券監督管理委員會，負責監管資本市場的發展，1998年10月建立了對保險機構進行監督與檢查的中國保險監督管理委員會，2003年4月成立了銀行業監督管理委員會，代替中國人民銀行行使其的部分職責。

為了加強各金融機構監管的協調性，2000年9月，監管聯席會議制度被建立；后來，銀監會、證監會與保監會在2003年6月份簽訂了文件，明確了三會在金融監管上的分工；2013年8月15日，國務院批準設立金融監管協調部際聯席會議制度，該制度在一定程度上加強了各部門之間的協調性，但仍不能完全順應金融業混業經營化的趨勢。

2 現行金融監管體制存在的主要問題

2.1 分業監管導致金融市場出現割裂

現行金融監管體制具有明顯的分業監管特征，屬于典型的機構監管體制，即根據金融機構所處行業的性質，每個金融機構僅對應一個監管主體。在此模式下，當同一金融市場涉及多類金融機構時，會被劃分為多個不同監管領域，由此形成的制度缺陷將會制約金融市場的發展。例如，《證券法》規定股票、公司債券、證券投資基金由證監會監管，但本質屬于投資基金性質的銀行理財產品卻歸銀監會監管，這不利于保持投資基金市場的完整性。

2.2 容易發生“監管套利”和“不當監管”

市場參與主體均為理性經濟人，監管規則的不一致很可能引致“監管套利”，產生“道德風險”和“逆向選擇”，不利于市場公平競爭。而對監管部門而言，監管規則的不一致可能導致監管部門被迫選擇性降低監管標準，弱化投資者適當性原則，增加系統性風險隱患。例如，目前債券市場由多個部門分別監管，市場分割產生尋租空間。在債券發行審批方面，銀行間市場交易商協會主管的短期融資券、中期票據發行執行注冊制，對發行主體信息披露要求較高；證監會主管的公司債發行執行核準制，介于注冊制和審批制之間，且僅上市公司可以發行公司債，信息披露較為規范。

2.3 存在監管行為選擇悖論

由于體制和歷史等原因，監管部門同時承擔了實施行業監管和推動行業發展的雙重職責。在這雙重目標兩難的選擇約束條件下，容易出現“重發展、輕監管”，并且容易導致“各自為政、監管競爭”。例如，目前我國債券市場有3家托管機構，其中，中央國債登記結算公司和上海清算所為銀行間市場提供服務，中國證券登記結算公司為交易所市場提供服務。托管機構之間互不聯通，實時轉托管無法實現，市場交易效率受限，致投資者交易成本增加。

2.4 監管協調難度較大

長期以來，各監管領域條塊分割現象較為嚴重，表現在風險處置“誰家的孩子誰抱走”，協調處置風險的難度較大。2013年8月，國務院確定建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，但這只是相關部委之間的協調議事機制而非決策機制，對系統性風險的監測和防控作用有限，難以滿足金融市場發展的需要。

2.5 對宏觀調控產生負面影響

國家宏觀調控政策的實施效果在很大程度上依賴于各金融市場的傳遞引導效率。目前，分業監管體制容易導致出現金融市場分割，干擾宏觀調控的市場信號傳遞，不利于宏觀調控高效實施。例如，銀行間同業拆借回購市場與交易所回購市場并存，將影響市場價格信號的形成，給貨幣政策傳導帶來較大負面效應。此外，兩個市場之間利率傳導還會增強利率體系的復雜性，增加貨幣政策決策難度，影響貨幣政策調控效果。

3 改革完善現有金融監管框架的建議

3.1 協同推進監管機構重組和監管功能

從全球范圍看，對于銀行業、證券業、保險業的監管，有29%的國家設置單一監管機構，有40%的國家分設三個機構監管對應的行業，為銀行、證券、保險單獨設置監管機構而另外兩個子行業歸屬同一個監管機構監管的國家占比分別為9%、14%、8%。從發達國家看，美、英、日等國采用不同的金融監管機構設置模式，這表明金融監管機構設置本身沒有最優模式，關鍵取決于其能否契合本國金融發展現狀從而有效監管金融風險。從這個角度看，改革完善我國金融監管框架，短期內需要加快推進由機構監管向功能監管的轉變，實現功能監管與機構監管并舉，統一協調宏觀審慎監管和微觀審慎監管，在現有的金融監管機構框架內，將外部監管與內部監管、現場監管與非現場監管相結合，在監管手段上突出技術性和專業性，注重監管過程的協調配合，提高金融監管的專業化水平。

3.2 從理念、制度和組織形式上實現統一監管，減少或消除監管套利空間

長遠來看，隨著金融業混業經營加快推進，金融控股集團快速發展，跨行業金融創新產品日益增多，建立以金融混業監管為方向的綜合監管體制已是大勢所趨。因此，我國也有必要適時調整金融監管機構設置，設立統一的金融監管機構，切實解決目前金融監管信息不暢、重復監管、監管空白等體制性問題。如針對目前商業銀行、證券公司、保險公司均有涉足的資產證券化業務，中國銀監會、中國證監會、中國保監會也都出臺了監管政策，但監管標準的不一致產生了監管套利的政策空間，這不僅影響業務發展，而且也埋下了金融風險的隱患，對此分業監管顯得越來越力不從心。因此，在短期不具備設立統一監管機構的情況下，可以考慮先協調出臺統一的監管標準，力求使不同的金融機構在統一的規則下從事相同的業務，盡快減少或者消除監管套利的政策空間。

3.3 統籌傳統金融機構和互聯網金融機構的監管

有必要在改革完善金融監管框架的過程中，盡快將互聯網金融納入監管范圍，特別是要按照功能監管的思路統籌互聯網金融與傳統金融的監管。同時，也要充分包容互聯網金融的創新，在制定監管政策、采取監管措施時，為以互聯網金融為代表的金融創新留出足夠的空間，以監管激勵來推動金融行業實現創新發展，從而提升金融服務實體經濟發展的水平。

3.4 統籌國內金融業和國際金融業的發展變化

面對經濟全球一體化的快速發展，我國金融業也會進一步融入國際金融業，這就要求我們改革完善金融監管框架不僅要充分考慮我國的國情，而且要充分借鑒國際慣例，在確保本土金融風險可控的前提下，重視采用國際通行的金融監管方式方法。2008年國際金融危機后，發達經濟體都對其金融監管體制進行了改革，如統籌監管系統重要金融機構、金融控股公司，統籌監管重要金融基礎設施，統籌負責金融業綜合統計等。對此，國內可以進行深入研究并加以采納。但鑒于我國是全球第二大經濟體，金融業總規模巨大，金融大國的特點突出，金融監管中的諸多問題仍需要依靠本國的智慧來解決，因此必須立足自身的國情來制定金融監管改革方案。如針對國內金融業中銀行、證券、保險以及金融租賃等子行業間發展不平衡的問題，金融監管改革就需要采取應對措施，以金融監管改革促進金融各子行業平衡發展。

4 結語

金融是現代經濟的核心，金融市場是我國社會主義市場經濟體制的重要組成部分。黨的十八屆三中全會把“完善金融市場體系”作為我國經濟體制改革的重要內容進行了具體部署，并提出“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”。這為我國金融監管體制改革指明了方向。

參考文獻：

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