自行監測制度的功能和改進方向

文 劉伊曼 馬中

自行監測制度的功能和改進方向

文 劉伊曼 馬中

在開始建立排污許可證制度的同時，適時建立和完善自行監測制度是非常必要的。

排污單位作為責任主體，有責任說清楚自己究竟排放了些什么污染物，排放了多少污染物，怎么排放的污染物，如果排放超出規定要求，原因是什么。

當前，我國正在進行固定污染源管理制度的改革，排污許可證制度便是其中一項基礎管理制度，建立這項制度是環境管理精細化的必由之路，是依法厘清環境責任、遏制環境污染與破壞的根本手段。排污許可證制度的改革有一個重要的內容，就是完善排污單位自行監測、自主記錄和自行報告的排污監測管理體系。簡單說，就是排污單位作為責任主體，有責任說清楚自己究竟排放了些什么污染物，排放了多少污染物，怎么排放的污染物，如果排放超出規定要求，原因是什么。

自行監測助推環境制度改革

排污單位自己負責說清楚自己的排放狀況，這是法律的要求。《環境保護法》第四十二條明確規定，“重點排污單位應當按照國家有關規定和監測規范安裝使用監測設備，保證監測設備正常運行，保存原始監測記錄”；第五十五條要求，“重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監督”。

企業自行監測、自證排放的科學化、規范化、制度化，是實施排污許可證監管功能的基本保障，自行監測制度的建立也為環境信息公開、環境影響評價、環境保護稅等環境管理制度、排污權交易的環境政策的實施提供了支撐和保證。從這個意義上講，在開始建立排污許可證制度的同時，適時建立和完善自行監測制度是非常必要的。

目前，環保部已經發布了《排污單位自行監測技術指南 總則》及《排污單位自行監測技術指南 火力發電及鍋爐》《排污單位自行監測技術指南 造紙工業》三項環境保護標準，正在制定其他重點行業的自行監測指南，并將隨著排污許可制改革的推進，逐步覆蓋所有排污行業。可以看到，這些文件都闡釋了改革的精神，提供了改革落地的技術依據，正在推動改革有序推進。

改進方向

但是，排污許可證制度的改革還必須與環境監管和監測制度的改革同步進行，目前我國排污監測制度還存在一些主體責任不清、職能不明確、功能沖突的問題。

排污監測體制的改革還必須與環境監管和監測制度的改革同步進行，但目前我國排污監測制度還存在一些主體責任不清、職能不明確、功能沖突的問題。

首先，需要改革自動監測制度

國家環?？偩?005年發布的《污染源自動監控管理辦法》規定，自動監控系統經環境保護部門檢查合格并正常運行的，其數據作為環境保護部門進行排污申報核定、排污許可證發放、總量控制、環境統計、排污費征收和現場環境執法等環境監督管理的依據，并按照有關規定向社會公開。

但是，《污染源自動監控管理辦法》存在一個很大的問題，就是主體責任不明確。如第十三條規定：自動監控設備的建設、運行和維護經費由排污單位自籌，環境保護部門可以給予補助。但并未明確自動監控系統的運行和維護是誰的責任。多年來，實際操作中普遍的情況是環保部門在幫企業做監測，或由環保部門委托的第三方來執行。排污企業自己無權進入自動監測的控制室。

后來，《環境行政處罰辦法》第三十六條規定，環境保護主管部門可以利用在線監控或者其他技術監控手段收集違法行為證據。經環境保護主管部門認定的有效性數據，可以作為認定違法事實的證據。

可是，由于自動監控的運行維護責任主體不明確，在國家規定的自動監控系統的強制檢定、定期校驗等環節上難以執行到位，另外，在產生超標排放的記錄時，企業對自動監控數據的準確性等常常提出質疑，導致環保部門難以依據自動監控的數據作為有效的法律證據對企業進行監管。同理，自動監控數據作為排污收費的依據也存在同樣的問題，導致很多地方排污費的征收彈性很大，經常是“議價收費”。而一旦“費改稅”，作為稅收的依據，排放的數據就必須是經得起推敲和檢驗的。從順利推行環境稅的角度，在線監控制度也必須改革。

目前的排污許可制改革，從發展方向上來說，會賦予企業完全的監測自主權。首先是自行監測系統的安裝，不應該再由政府買單或者提供補貼，運行可以交付第三方運行，人員的資質也不應該由環保部門認證。設備儀器的標準化和有效性認定，也不屬于環保部門的職能范圍。企業應完全自行負責監測設備的運行維護以及數據的有效性，而環保部門要做的只是審計企業的排污臺賬，并對排放行為進行監督性的監測。

新出臺的《水污染防治法》等法律還規定，重點排污企業應該安裝自動監測設備，還需要與環境保護主管部門的監控設備聯網?！董h境保護稅法實施條例》（征求意見稿）有如下規定：

納稅人申報的污染物監測數據與環境保護主管部門傳遞的相關數據不一致的，稅務機關應當按照下列方法處理：

（一）納稅人按照自動監測數據計算應稅污染物排放量的，以環境保護主管部門傳遞的數據為準計算確定納稅人的應納稅額；

（二）納稅人按照監測機構出具的監測數據計算應稅污染物排放量的，以納稅人申報數據與環境保護主管部門傳遞數據孰高原則計算確定納稅人的應納稅額。

排污許可證實施之后，會建立統一的信息平臺，企業實施自行監測，自主記錄和報告，所有數據匯總到全國排污許可證管理信息平臺，有且只有一套數據。此外，這套數據也與稅務部門聯網，成為企業繳納環境保護稅的依據。這套數據的來源是企業，監督和修正的權限在環保部門，而不應該再出現企業一套數據，環保部門一套數據的情況。

根據以往經驗，這種兩套數據情況的出現有一個重要的原因：企業自己的在線監測數據有完整的記錄，而通過環保部門的聯網系統傳遞的時候可能會出現“掉數據”的情況。有時候是企業故意造假隱瞞，切斷聯網，有的時候則是因為無線傳輸技術本身的原因，總會有一定比率的傳輸中斷現象。

CNSphoto供圖

過去企業繳納排污費，會直接向環保部門申述。因為排污許可證制度和臺賬的缺位，企業的申述往往難以得到環保部門的認可。但是，基于排污許可制度的完善，這種局面將得到改變。如果政府通過監督性監測或者臺賬審計發現企業的監測數據造假，可以通過物料衡算等方式計算、認定企業的實際排放量，并在全國排污許可證管理信息平臺上確定。如果發生在線監測因為技術原因“掉數據”的情況，企業能有完整的證據鏈“自證清白”，全國排污許可證管理信息平臺上依然應該是企業的數據，政府端的監測系統只應該作為一個監控異常和比對參考的平臺，而不能作為權威依據。如果這種格局不確立，那企業自行監測的主體責任依舊不能落實到位。也不能真正落實、實施排污許可證、環境保護稅等環境保護監管制度。

第二，需要提高監測能力

總的來說，應該由政府通過行政許可行為提出要求之后，企業落實主體責任履行監測義務，然后通過市場的作用培育技術和能力。

客觀地說，目前我國的監測市場還有待完善，原因有三：

（一）對重點污染源的監測長期由政府主導，有的地方是環保局下屬的監測站在執行；有的地方是政府通過統一的招投標，委托第三方進行?？陀^上造成一定程度上區域市場的壟斷，第三方缺乏競爭。

（二）長期以來，我國的總量減排制度作為環境管理的“抓手”，將注意力集中在二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮四種主要污染物上，對其他種類污染物的關注不足導致了監測力量沒有得到很好地培育。尤其是基層環保執法和監測人員在日常檢查中，通常只具備對幾種主要污染物的檢測能力。例如，某欠發達省份直到2016年，全省都沒有一家監測機構具備監測火電廠煙氣排放中汞的資質。這種情況下，即便是排放標準中已經有了這項污染物及其限值要求，汞的排放量在該省也將完全處于監管盲區。企業應完全自行負責監測設備的運行維護以及數據的有效性，而環保部門要做的只是審計企業的排污臺賬，并對排放行為進行監督性的監測。

（三）達標排放沒有得到落實。中國有很多排放標準，在對特征污染物尤其是對有毒有害物質的監管要求上已經與國際接軌，比如說石油化工行業和石油煉制行業的排放標準等等。但是由于政府的監管重心偏移，以及企業自行監測的責任沒有得到落實，導致很多特征污染物處于失控狀態。

如今，我國工業門類已相當齊全，工業技術也已達到國際水平，但我們對生產各類產品所帶來的污染物的認識和控制都是不足的，尤其是沒有形成監測的剛性市場需求，相關環保產業沒有很好地發展起來。

當下，如果要真正推動企業的全面達標排放，環保部門還沒有能力依靠監督性監測的方式全面覆蓋所有企業的所有污染物，靠“運動式”地搞“全面達標”是治標不治本，所以只能依靠企業自行監測的剛性需求催生的監測能力、監測技術和監測市場。這就意味著第三方監測的政策格局需要打開，一方面，政府需要完善各行業與排放標準相對應的污染源監測的技術規范、標準；另一方面，要打破地方保護和壟斷壁壘，調整對第三方的資質管理模式，有序引導市場，推動自由競爭和行業的壯大。

第三，依證執法需要得到保障

系統規范化的自行監測制度在初期推行的時候，會導致各行業企業的運行成本有一定程度的上升。根據環保部環境工程評估中心2015年的一項調查顯示，全國各地被調查企業需要應對的環保監督管理檢查次數平均為17次/年。其中，河北一家企業，一年接受各級監督檢查、調研和應對重污染天氣的督查共計121次。

企業自行監測、自主記錄臺賬和定期上傳執行報告到國家排污許可信息平臺的管理規范確立以后，不僅可以大幅度減少重復低效的行政管理成本投入，企業也會因此減負。另外，守法企業也能更加精細化地實施管理，降低環境風險，減少事故率，增強競爭力。

這就意味著兩方面的改變：

自行監測（而不僅僅是在線監測）、臺賬記錄、合規報告等排污許可的管理要求得到法律的保障。盡管目前的《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等明確了國家依法實行排污許可制度，應持證排污的企業不得無證排污。但是，對違反許可證的要求，尤其是違反申請材料真實性完整性承諾、違反自行監測、記錄、報告等載明事項要求的情形，并未做出任何罰則的規定。如果這些過程管理不能得到貫徹落實，那許可證依舊只能實現末端管理，無法構筑有效的“證據鏈”，排污許可證也無法實現其真正的價值。因此，需要在立法上有所突破，賦予許可證本身（而不是它所統一記載的達標排放、總量控制、在線監測等內容）以法律地位，許可證上載明的要求即是法律的要求。目前的《環境保護法》和《水污染防治法》等法律都存在這樣的遺漏，所以，《排污許可條例》必須取得突破，明確相關規定。

執法檢查的制度需要改革。無論是企業還是政府，都要轉變思維，建立互信前提，將企業的自行監測和臺賬記錄、定期報告作為企業守法的主要依據，對排污企業實現全覆蓋的執法檢查的主要方式應該轉向臺賬的審計，輔以有的放矢的監督性抽查，徹底改變過去重復低效的“貓捉老鼠”執法套路。而監督性的檢查則需要以排污許可證為依據，建立技術規范和操作手冊，將許可證上對企業的要求簡明扼要地轉換為檢查的列表，不僅僅是對污染物排放濃度的抽查檢測，包括管理措施是否執行到位，監測和臺賬記錄的頻次是否符合規范，儲存方式是否符合要求等等，都需要通過監督性的抽查來督促企業執行到位。

（作者單位：中國人民大學環境學院）