上海市排污許可證制度的實施與推進

文李方

上海市排污許可證制度的實施與推進

文李方

《上海市排污許可證管理實施細則》在環保部的總體要求上作出了更加嚴格的管理要求和規定。

排污許可制度的核心理念就是主要針對固定源采用綜合性、一證式管理，并以完善的立法、監測、監督體系給予支撐，對固定源實施更科學化、精細化環境管理。

2016年12月，環境保護部下發了《關于開展火電、造紙行業和京津冀試點城市高架源排污許可證管理工作的通知》（環水體〔2016〕189號），要求各地環境主管部門于2017年6月30日前，完成火電和造紙兩個行業排污許可證的核發工作。這意味著我國新形勢下固定點源環境管理的核心制度——排污許可證制度改革進入具體實施階段，今后企業對污染治理的主體責任、政府對環境保護的主體責任、環保部門對環境的管理方式都將全面刷新。

制度設計需結合中國特色

排污許可是國際通行的環境治理制度，也是目前許多發達國家非常倚重的一項環境管理制度。排污許可制度的核心理念就是主要針對固定源采用綜合性、一證式管理，并以完善的立法、監測、監督體系給予支撐，對固定源實施更科學化、精細化環境管理。從發達國家的經驗來看，排污許可制度能夠切實有效地發揮以“改善環境質量為總體目標”的功能，必須以充分而強有力的法律為依據、完善的管理制度為保障、先進的污染防治技術為支撐，同時輔以嚴厲的懲罰措施、透明的信息公開、成熟的公眾參與。

但總體來講，排污許可制度在我國推行的效果并不盡如人意。原因主要有以下幾個方面：一是我國原先的排污許可制度并未獲得充足的法律支撐，1989年的《環境保護法》沒有直接規定排污許可制度，只是要求了排污申報登記；二是原先的排污許可證載明的內容較為簡單，未將與污染物排放行為直接關聯的生產工藝設施等排放源要求納入許可管理范圍，未對企業治理工藝流程、污染物排放地點、排放方式、排放去向等做出詳細要求，導致后續監管和執法缺乏依據；三是原先的排污許可證與環境影響評價、總量控制、排污收費、環境監測、環境統計等其他環境管理制度缺乏有效的銜接。

因此，在我國的排污許可管理制度設計中，除了借鑒發達國家的管理模式，還需結合中國特色的政治制度與經濟發展水平，逐步將排污許可證建設成為企業環境守法、政府環境執法、社會監督護法的根本依據。

更加嚴格的“上海標準”

我國排污許可的實施最早可以追溯到1985年，在20多個省市區地方進行了排污許可證的試點發放，上海市就是當時首批將水污染物排放許可證的試點城市。1987年，上海市在黃浦江上游水源保護區試行排污許可權交易，到2001年完成了37宗排污許可交易。2015年，意識到排污許可證在實施方面的困境，上海市著手開始進行地方的排污許可制度改革的探索工作，同時開發了上海市主要污染物排放許可證網上申報系統，并進行了部分區縣企業的申請與核發工作。

2017年6月5日，上海外高橋第三發電有限責任公司總經理施敏從上海市環保局總工程師羅海林手中接過嶄新的排污許可證正本和副本。據報道，這是“拉開了上海‘史上最嚴’的排污準入機制的序幕。” 陳璽撼攝

截至目前，上海的地方排污許可試點工作已對近500家區級以上重點監管排污單位核發了排污許可證，主要對象為320家大氣重點企業和金山地區綜合整治范圍內的企業。上海環保部門對獲得地方排污許可證的企業下達了大氣污染物年度減排7%、5年減排30%的減排目標。后續的跟蹤評估工作顯示，這320家獲證企業在2016年全部完成年度減排目標。這說明排污許可證制度通過強力的執行與推進，充分激發了企業減排的主動性。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》進一步指出，盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制度。新修訂的《環境保護法》強調“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”，《水污染防治法》、新修訂的《大氣污染防治法》《大氣十條》和《水十條》都對排污許可證提出了規定。2016年11月10日，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》，同年12月23日，環保部印發《排污許可證管理暫行規定》(環水體〔2016〕186號)（以下簡稱《暫行規定》），標志著我國的排污許可制度改革的全面啟動。環水體〔2016〕186號文件明確“各地可根據《排污許可證管理暫行規定》，進一步細化管理程序與要求，制定本地實施細則。”

2017年3月31日，根據國家頂層設計的思路和總體部署，上海市環保局頒布了《上海市排污許可證管理實施細則》（以下簡稱《實施細則》），《實施細則》將對固定污染源排污許可證的適用范圍、核發范圍、主要內容、申請與核發程序、實施與監管等內容，在國家規范的基礎上作了詳細規定。對照《排污許可證管理暫行規定》，《實施細則》在環保部的總體要求上作出了更加嚴格的管理要求和規定，主要體現在以下幾個方面：

上海環保部門對獲得地方排污許可證的企業下達了大氣污染物年度減排7%、5年減排30%的減排目標。后續的跟蹤評估工作顯示，這320家獲證企業在2016年全部完成年度減排目標。這說明排污許可證制度通過強力執行與推進，充分激發了企業減排的主動性。

細化分級管理

《暫行規定》中規定省、自治區、直轄市環境保護主管部門負責本行政區域排污許可制度的組織實施和監督，不負責具體的排污許可證核發與管理工作。《實施細則》中明確市環保局除了負責本市排污許可制度的組織實施和監督外，還負責以下市級監管排污單位排污許可證的核發和管理工作：30萬千瓦及以上公用燃煤機組所屬企業；寶山鋼鐵股份有限公司、中國石化上海石油化工股份有限公司、中國石化上海高橋石油化工股份有限公司；上海化學工業區內排污單位。通過參與市級監管企業排序許可證的核發與監管，了解排污許可證實際核發與監管中的問題，更有利于本市排污許可制度的組織實施。

強化信息化管理

上海市環保部門在國家排污許可證管理信息平臺的基礎上，建立本市排污許可證核發與管理信息系統，對固定污染源實施綜合管理。排污許可證管理在國家排污許可證管理信息平臺上進行，本市排污許可證核發與管理信息系統為今后強化本市的環境監察與執法提供補充。

擴大污染物管理范圍

《暫行規定》的排污許可證管理范圍目前僅包含水污染物、大氣污染物，上海市的管理范圍除水污染物、大氣污染物之外，把固體廢棄物（危險廢物和一般工業固體廢棄物）、噪聲也納入排污許可證管理，對排污單位實行“一證式”綜合許可管理。

加嚴許可排放量核算方法

《暫行規定》對污染物許可排放量的核定總體上是采用行業排放績效法，即以排放標準中的排放濃度與基準排放量為基準，核定的污染物許可排放量相對較大。《實施細則》中的許可排放量核定則采用的是歷史排放法，以基于達標前提下的實際排放量為依據從嚴核定許可排放量。之所以采用這種更加嚴格的核定方法，主要基于上海市目前環境質量總體還不達標的現狀考慮，且工業規模較大而環境容量相對較小，而這種核定方法更有利于污染物減排和環境質量的總體改善。

補充管理要求

《實施細則》明確排污許可證副本中載明“枯水期、冬季不利氣象條件等特殊時段和重污染天氣應急預案的要求”以及“重點減排工作任務和污染防治協議確定的環境管理”。通過核定枯水期等特殊時期的環境管理要求等來實施冬季排污管控，從而推動污染減排工作，改善環境質量。

上海作為一個特大型城市，人口集聚度高、產業布局集中，相對其環境容量而言污染排放總量大。近年來，上海通過加大環境治理力度，大氣環境、水環境質量均取得了較為明顯的提高，但是，環境問題依然十分嚴峻，需要進一步加大治理力度，提高治理效率。上海市地方《實施細則》的出臺，可以說是根據國家對排污許可制度的總體安排與要求，結合上海市的實際情況，以推動污染減排工作和改善環境質量為總體目標的一項重要舉措。據上海市環保局透露，上海市范圍內的火電和造紙企業已基本完成排污許可證的申請，上海首張國家版排污許可證已在6月5日誕生。根據國家總體要求，到“十三五”末，上海相關重點污染行業都必須施行排污許可制度，無證不得排污。排污許可制的實施將全面完善上海市環境治理體系和有力推進地方環境治理能力現代化，對于上海市生態文明建設具有重大意義。

（作者系東華大學環境科學與工程技術學院教授）